Débat sur l'encadrement juridique de la vidéoprotection

 
Monsieur le Président,
Monsieur le Président de la commission des lois,
Mesdames et Messieurs les sénateurs,
Je me réjouis d’avoir l’occasion de débattre avec votre assemblée du sujet, essentiel pour l’avenir, de la vidéoprotection et de son régime juridique. Votre commission des lois se saisissant dans quelques jours du projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, je vois notre échange d’aujourd’hui comme une sorte de débat par anticipation sur les articles du projet de loi consacrés à la vidéoprotection. Croyez-bien que je tiendrai le plus grand compte de vos différentes propositions.
Je profite de ma présence ici pour remercier les sénateurs Jean-Patrick Courtois et Charles Gautier qui ont effectué un véritable travail de fond sur la vidéoprotection.

I. Vous le savez, la vidéoprotection est au cœur de la politique de sécurité voulue par le Président de la République. Elle constitue, en effet, un outil à la fois de prévention, de dissuasion et d’élucidation des crimes et délits.

Aujourd’hui, où en sommes-nous ?

Je voudrais rappeler, tout d’abord, que la France compte un peu plus de 400 000 caméras autorisées, c’est-à-dire des caméras situées dans des espaces publics et soumises à la procédure de la loi du 21 janvier 1995 qui organise la protection de la liberté individuelle. Ces caméras sont situées dans des lieux ouverts au public et dans les transports. Sur la voie publique, il y en a à peine plus de 20 000, ce qui est peu.
C’est pourquoi le Président de la République et le Gouvernement ont placé au rang de priorité le déploiement massif de la vidéoprotection sur la voie publique, avec pour objectif le triplement du nombre des caméras de 20 000 à 60 000 avant la fin 2011. Parallèlement, l’équipement des établissements scolaires les plus sensibles, des moyens de transports et des parties communes d’immeubles collectifs est poursuivi et amplifié. Le message est clair : nous ne laisserons aucun répit aux délinquants.

Vous le savez, nos concitoyens plébiscitent la vidéoprotection.

Toutes les enquêtes d’opinion le démontrent. Dans une étude parue en août 2009, 81% des Français interrogés estimaient que l’installation de caméras peut "améliorer la sécurité". Si les Français la demandent, c’est parce qu’ils savent qu’elle est efficace. Selon un rapport de l’Inspection générale de l’administration du mois de juillet 2009, les crimes et délits chutent, en effet, deux fois plus vite dans les villes équipées que dans celles où aucun dispositif n’est installé.
J’ajoute beaucoup des détracteurs de la vidéoprotection hier en sont devenus ses farouches partisans aujourd’hui. Je pense notamment à certains élus locaux, qui sont aujourd’hui ravis que l’Etat soutienne financièrement la vidéoprotection dans leurs communes. Entre 2007 et 2009, le Gouvernement a ainsi soutenu 1 169 projets, pour 42 millions d’euros, souvent jusqu’à 50 % du coût total. Grâce à la dotation du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) en 2010, je dispose cette année de 30 millions d’euros pour soutenir les projets des communes. Sur cette somme, j’ai déjà engagé 14 millions d’euros pour 280 projets représentant plus de 3 500 caméras, et les préfets instruisent chaque jour de nouvelles demandes qui seront honorées dans l’année.

Bien entendu, il n’est pas question d’étendre la vidéoprotection à n’importe quel prix. Je suis, comme vous, attaché à la préservation de la liberté individuelle. L’efficacité des moyens donnés aux forces de l’ordre d’une part, aux magistrats d’autre part, pour la prévention et la résolution des crimes et délits, doit aller de pair avec la protection légitime des Français contre les abus.

II. J’entends vos observations concernant le contrôle de l’installation et du fonctionnement des caméras de vidéoprotection. Je pense, comme vous, que des améliorations sont possibles. Mais soyons clair : elles ne devront pas venir freiner ou hypothéquer le déploiement de la vidéoprotection si nécessaire à la protection de nos concitoyens.

(1) Vous aviez déjà fixé le régime de la vidéoprotection dans la loi du 21 janvier 1995 complétée par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme. Ce régime est efficace. Il assure déjà une protection effective de la liberté individuelle.

J’en veux pour preuve deux chiffres.

Le premier chiffre illustre l’efficacité de ce régime juridique pour permettre un développement dynamique de la vidéoprotection:

ainsi, 114 468 autorisations d’installation de caméras ont été délivrées par les préfets depuis 1995. Le nombre annuel des autorisations est en augmentation constante, de 4 681 en 1999 à 10 853 en 2008 et 13 240 en 2009 (+ 24% en un an). 
 

Le second chiffre apporte une preuve de la solidité juridique des décisions prises :

le nombre des plaintes et recours contentieux demeure très faible année après année. En 2008, 29 plaintes ont été adressées aux préfets sur des systèmes défaillants, contre 14 en 2007. Seulement deux recours contentieux ont été déposés en 2008, contre 4 en 2007. Moins de 100 recours gracieux ont été déposés durant ces mêmes années. En 2009, le nombre de plaintes demeure très réduit : 19 (en baisse de 34 % par rapport à 2008) et le nombre de recours contentieux est de 2 à nouveau.

J’en tire deux conclusions en forme de recommandations.

La première est que le volume des dossiers de demandes d’autorisation déposés dans les départements ne pourrait certainement pas être traité directement par une instance nationale, quelle qu’elle soit, dans des délais raisonnables. Je vais même plus loin : l’embolie inévitable d’un dispositif d’autorisation établi au plan national hypothèquerait gravement le déploiement des caméras de voie publique dans lequel de très nombreuses communes s’engagent. Quant à un système intermédiaire consistant à faire traiter une partie seulement des autorisations au plan national, je ne suis, à vrai dire, pas persuadé de la constitutionnalité d’un tel dispositif.
La seconde conclusion à laquelle j’arrive est que le dispositif actuel d’autorisation au plan départemental est suffisamment protecteur de la liberté individuelle parce qu’il est bien adapté aux besoins. Je le rappelle, le préfet doit, avant de prendre une décision, consulter une commission départementale dont le président est un magistrat du siège. Par ailleurs, les décisions du préfet sont soumises aux voies de recours habituelles.
    Le système actuel d’autorisation préalable des dispositifs de vidéoprotection établis dans les lieux ouverts au public ou sur la voie publique a donc, à mon sens, prouvé toute son efficacité. Je ne pense pas qu’il y ait lieu de le modifier profondément. M. Le sénateur Jean-Paul Fournier, je veux vous rassurer sur un point : j’ai demandé aux préfets de réunir les commissions départementales autant que nécessaire pour qu’il n’y ait pas de files d’attente dans les dossiers. 
 

(2) L’expérience montre, en revanche, que le dispositif de contrôle a posteriori du respect des autorisations délivrées mérite, lui, d’être adapté.

Je le dis clairement, le nombre des contrôles effectués sur des installations existantes est insuffisant, ce qui démontre une faiblesse du système actuel. 483 contrôles avaient, ainsi, été effectués en 2007. 2 863 l’avaient été en 2008, dont 2 166 dans un seul département (les Hauts-de-Seine). Le nombre des contrôles effectués en 2009 revient au niveau de 2007. Ce volume est clairement insuffisant alors qu’en France plus de 100 000 systèmes ont été autorisés depuis 1995, et que des caméras sont installées chaque jour. Par ailleurs, la coexistence de 100 commissions départementales rend évidemment nécessaire une harmonisation des pratiques, et la mise en ordre de la doctrine juridique. 
C’est pourquoi, conformément à la proposition du Gouvernement, l’Assemblée nationale a donné un statut législatif à la commission nationale de la vidéoprotection. Les traits marquants de son organisation sont :

• une composition large : des parlementaires, dont deux sénateurs, y siégeront, ainsi que des magistrats et un représentant de la CNIL ;
• une saisine ouverte : elle pourra être saisie par un parlementaire, une commission départementale de la vidéoprotection ou le ministre de l’intérieur ;
• des pouvoirs renforcés en matière de contrôle : elle pourra directement faire effectuer des contrôles, ou solliciter les commissions départementales aux mêmes fins ;
• enfin, de réelles prérogatives pour assurer la cohérence de l’action des préfets et des commissions départementales.  Elle pourra émettre des recommandations sur tous les aspects de la vidéoprotection et assurer ainsi, selon les termes de M. Courtois,  "le développement de l’expertise sur les caractéristiques techniques et sur les bonnes pratiques en matière de vidéosurveillance, l’évaluation de la performance des technologies existantes et à venir."

J’ajoute qu’il ne s’agit pas de créer une nouvelle autorité administrative indépendante et de nouvelles dépenses publiques. La commission nationale de la vidéoprotection s’appuiera sur les services et les inspections du ministère de l’intérieur pour exercer les prérogatives qu’elle aura reçues de la loi.J’ai bien compris, cependant, que le Sénat souhaite étudier d’autres pistes de travail. Je suis, bien entendu, tout à fait attentif aux propositions qui ont été faites aujourd’hui.

Je souligne, toutefois, que nous ne partons pas de rien en la matière et que l’Assemblée nationale a déjà longuement délibéré sur les articles 17 et 18 du projet de LOPPSI. Je suis certain que le Sénat et l’Assemblée nationale pourront trouver un accord qui convienne à tous, dans le cadre de la navette parlementaire.
J’ai aussi bien entendu le souhait exprimé notamment par certains d’entre vous, de confier le pouvoir d’autorisation et le contrôle de la vidéoprotection à la Commission nationale informatique et libertés (CNIL). De façon générale, je rappelle que la loi du 6 janvier 1978 modifiée en 2004 ne confie pas à la CNIL de compétences en matière de vidéoprotection. Je signale, à cet égard, que le commentaire publié par le Conseil constitutionnel à l’appui de sa décision du 25 février dernier, qui concerne notamment le statut de la vidéoprotection dans les parties communes des immeubles, confirme que "ne s’y applique pas non plus de manière automatique la loi du 6 janvier 1978, dans la mesure où des traitements automatisés de données à caractère personnel n’y sont pas systématiquement mis en œuvre". Cette hypothèse est néanmoins vérifiée, et déjà prévue par la loi du 21 janvier 1995, par exemple dans le cas de la vidéo "intelligente", c’est-à-dire quand les images des caméras font appel à des éléments biométriques et sont couplées à des traitements de données à caractère personnel.
Par ailleurs, j’attire votre attention sur le risque qu’il y aurait d’encombrer la CNIL, qui se consacre avec le succès qu’on connaît à la protection des libertés dans le domaine des bases de données informatiques.

J’ai aussi bien compris le sens de la proposition de M. Courtois quant au rôle de la CNIL.

S’éloignant un peu des conclusions du rapport sénatorial du 10 décembre 2008, il a rappelé à juste titre la pertinence du dispositif actuel qui confie au préfet de département le soin d’autoriser les systèmes de vidéoprotection.
En revanche, je suis prêt à étudier une autre option qui a été évoquée il y a un instant, consistant à renforcer les missions du futur Défenseur des Droits. Dotée d’un statut constitutionnel, cette institution, dont c’est la vocation, est à même, dès sa création, de traiter des questions du contrôle de la vidéoprotection au regard de la protection des libertés.

III. Permettez-moi, enfin, de revenir sur les questions que vous avez soulevées concernant le fonctionnement et le déploiement des systèmes de vidéoprotection. S’agissant d’un outil en permanente évolution au plan technologique, il revient au Gouvernement et au Parlement de construire une réponse juridique adaptée.

(1) Permettez-moi, d’abord, de préciser la portée de certaines dispositions contenues dans le projet de LOPPSI, telles que l’Assemblée nationale les a adoptées et qui vont toutes dans le sens du renforcement de l’efficacité opérationnelle de la vidéoprotection.

En effet, ainsi que l’inspection générale de l’administration l’a rappelé, la vidéoprotection est efficace si elle est déployée à bon escient, que le visionnage est effectif et facilité par des prises de vue de qualité, et que les images enregistrées peuvent être facilement exploitées par la police et la gendarmerie à des fins d’investigation, sous le contrôle de l’autorité judiciaire.

Pour parvenir à cette efficacité opérationnelle, il est nécessaire, dans les communes les plus importantes, de réunir les images dans des centres de supervision et de raccorder ceux-ci à la police ou la gendarmerie.

C’est pourquoi le projet de LOPPSI permet de mutualiser le visionnage d’images provenant de plusieurs personnes morales dans un même centre de supervision urbain. Cette mutualisation est un gain en termes de coûts de fonctionnement, également en termes de frais de raccordement aux forces de l’ordre. Quant aux raccordements, plus de 200 ont été effectués depuis 2007 et l’Etat soutient très fortement leur réalisation par des subventions conséquentes. Je précise que, dans un souci d’efficacité opérationnelle évident, le soutien de l’Etat est réservé aux projets de vidéoprotection qui prévoient un visionnage des images, pas seulement leur enregistrement, et une liaison avec les forces de l’ordre.
Une autre disposition de la LOPPSI permet aux personnes morales de recueillir des images et de les faire visionner par des opérateurs publics ou privés dont c’est le métier. Je le rappelle, le projet de loi prévoit que des personnes privées ne peuvent en aucun cas avoir accès aux enregistrements, réservés à l’exercice de la police judiciaire. Elles peuvent seulement visionner les images, c’est-à-dire, comme tout citoyen, être conduites à signaler une infraction aux forces de l’ordre. Par ailleurs, des conditions d’agrément préalable sont prévues.
M. le Sénateur Jean-Paul Alduy, j’ai bien entendu votre observation sur les coûts de fonctionnement induits pour les communes par l’exploitation de systèmes de vidéoprotection. Le Gouvernement conçoit les mesures que je viens de rappeler comme un moyen de réduire ces coûts par la mutualisation des moyens, à l’intérieur d’une commune ou au plan intercommunal. A cet égard, je rappelle que la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance autorise les intercommunalités à exploiter des systèmes de vidéoprotection. Je crois donc que les dispositions en vigueur et celles à venir répondent à votre préoccupation.

Dans le même esprit d’efficacité de la vidéoprotection, je proposerai au Sénat de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel relative à la vidéoprotection dans les parties communes des immeubles

.Comme l’a demandé le Conseil constitutionnel, l’amendement précisera les garanties attachées au transfert d’images prises dans ces parties communes, vers un centre de supervision urbain géré par la police municipale ou directement vers le commissariat ou la brigade. Ainsi, ce transfert d’images ne pourra pas intervenir tant qu’une convention n’aura pas été conclue avec le préfet et, si le transfert est fait vers la police municipale, le maire de la commune. La convention devra préciser les modalités d’information des usagers et la durée de conservation des images. La commission départementale de la vidéoprotection donnera un avis préalable au préfet qui pourra, avant de signer la convention, renforcer les dispositions de celle-ci.
Une autre condition de l’efficacité de la vidéoprotection est d’assurer un continuum de la prise d’images dans l’espace.

Concrètement, il ne doit pas y avoir de rupture dans un secteur que l’on sait sensible.

C’est pourquoi, par exemple, le projet de LOPPSI étend la capacité des personnes privées, les entreprises par exemple, à visionner les abords de leurs bâtiments, et non plus seulement les abords immédiats, pour assurer une meilleure liaison avec les systèmes municipaux de voie publique.

(2) MM. Courtois et Fournier  j’ai bien entendu votre demande de simplification des procédures d’autorisation.

Vos suggestions vont dans le sens d’une accélération du déploiement de la vidéoprotection. J’y souscris donc, et vous ferai des propositions très précises dans le cadre des travaux que la commission des lois entamera la semaine prochaine sur le projet de LOPPSI. Je demande à mes services d’examiner la faisabilité juridique de vos propositions, au regard notamment de la jurisprudence constitutionnelle qui est très exigeante. Une seule proposition me paraît d’emblée difficile à satisfaire : celle qui concerne le contenu du dossier de renouvellement d’autorisation. Il est, en effet, nécessaire que le préfet et la commission départementale puissent examiner le dossier au regard de l’ensemble des changements qui auront pu intervenir dans le secteur considéré depuis la date de la première autorisation.

(3) Je voudrais également revenir un instant sur le pouvoir de substitution du préfet aux communes.

Il est indispensable dans trois cas très précis et dans les communes qui refuseraient obstinément la vidéoprotection pour des raisons idéologiques : pour la prévention des actes terroristes, pour la protection des installations sensibles et pour celle des intérêts fondamentaux de la Nation. Je précise qu’il s’agit d’assurer la continuité, donc une efficacité opérationnelle, entre les systèmes de protection que les exploitants de sites sensibles ont l’obligation de mettre en place (par exemple une gare ou un ouvrage sensible), et les systèmes qui sont aménagés sur la voie publique par les communes. Il n’y aura pas de dépense obligatoire à la charge de la commune. Il est, cependant nécessaire que le préfet puisse imposer l’installation de caméras à une commune. Cet investissement se ferait aux frais de l’Etat, mais la commune pourra accorder sa contribution financière.
   

(4) Vous avez, enfin, également évoqué les évolutions que peuvent entraîner les progrès technologiques en matière de vidéoprotection.

Certains développements technologiques comme le système de lecture automatisée des plaques d’immatriculation ont déjà fait l’objet de dispositions législatives. Je fais étudier actuellement un régime propre aux caméras embarquées. Je le rappelle, les images provenant de ces caméras sont prises uniquement au cours d’interventions de la police ou de la gendarmerie et sont destinées à être utilisées dans le cadre d’une procédure. Elles ne sont pas reliées à une base de données.