16.06.2010 - Audition devant la commission d'enquête parlementaire sur la gestion de la grippe A (H1N1)

- Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le président,
Monsieur le rapporteur,
Mesdames et Messieurs les députés,

Dans le cadre de votre commission d’enquête sur la grippe A-H1N1, vous avez souhaité m’entendre sur les actions entreprises par le Gouvernement, sous l’autorité du Président de la République et du Premier ministre, pour préparer le pays et gérer cette pandémie.

C’est à double titre que je réponds, aujourd’hui, à votre invitation :
- comme président de la cellule interministérielle de crise (CIC) ;
- et comme ministre de l’intérieur, chargé de l’administration préfectorale, de la sécurité civile et de l’ordre public.

Je n’interviendrai donc pas sur les questions épidémiologiques ni sur les arbitrages purement sanitaires. Vous avez déjà reçu, pour cela, à la fois ma collègue de la santé, Roselyne BACHELOT, et les experts sanitaires et médicaux concernés.

Permettez-moi de vous dire toute l’importance que j’accorde aux travaux de votre commission d’enquête. Nous partageons vous et moi une préoccupation : assurer toujours mieux la sécurité de nos concitoyens.
Il est donc essentiel que nous tirions, ensemble, toutes les leçons de notre gestion de la crise de la grippe A-H1N1 pour être, à l’avenir, encore plus opérationnels, plus efficaces et plus réalistes dans l’élaboration et la mise en œuvre de nos plans d’action contre les pandémies.

Pour remplir cet objectif, nous nous sommes dotés d’une doctrine qui reposait sur 3 piliers :
- l’anticipation, tout d’abord, ce dont témoignent toutes les initiatives prises à compter de la fin du mois d’avril 2009,
- l’endiguement, ensuite, pour contenir le virus et diminuer le plus possible les risques de propagation ;
- l’adaptation, enfin, c'est-à-dire une réponse qui se voulait à la fois proportionnée à l’importance de la situation mais aussi équilibrée au regard des contraintes sur la vie sociale que pose une crise sanitaire de cette nature.

I. Nous avons anticipé la crise pour répondre, le temps venu, de la manière la plus adaptée possible.

(1) Nous disposions, tout d’abord, d’un réseau d’alerte éprouvé.

-> Au plan international, et en dépit des critiques faites par certains, c’est l’organisation mondiale de la santé (OMS) qui a constitué la référence scientifique constante de notre action. Il ne pouvait en être autrement.

Le 24 avril 2009, nous avons été alertés par l’OMS de l’émergence d’un nouveau virus de la grippe A-H1N1 susceptible de se transmettre d’homme à homme.

Dès cette date, sans même attendre l’annonce officielle de l’entrée du monde dans la première pandémie grippale du XXIème siècle, il était nécessaire d’anticiper l’arrivée de la crise en commençant à élaborer le dispositif de réponse. C’est ainsi que, dès le 30 avril, la cellule de crise interministérielle (CIC) s’est réunie à la demande du Premier ministre afin de mettre en œuvre les préconisations de l’OMS, seule institution de référence dans ce domaine.

-> Au niveau national, c’est l’institut de veille sanitaire qui nous a alertés lorsque la métropole est passée, le 9 septembre 2009, au-dessus du seuil épidémique de la grippe.

Il nous avait déjà tenus efficacement au courant de la situation de l’Outre-mer où le seuil épidémique était déjà dépassé depuis plusieurs semaines.

(2) Au-delà de ce réseau d’alerte, nous disposions aussi des outils élaborés, quelques années plus tôt, en vue de la possibilité d’une pandémie de grippe H5N1.

-> L’intérêt manifesté par le Parlement a véritablement constitué une assistance précieuse dans notre organisation face à cette crise. Je pense, notamment, au remarquable travail mené par la mission d’information parlementaire présidée par vous, Monsieur Jean-Pierre DOOR, et par votre collègue, Monsieur Jean-Marie LE GUEN.

-> Déjà mobilisés autour de la possibilité d’une pandémie de grippe H5N1, c’est le plan de prévention et de lutte « pandémie grippale » du 20 février 2009 qui a servi de base au nouveau virus de la grippe A-H1N1.

Ce plan intersectoriel se caractérise par la prise en compte des aspects médicaux ou sanitaires de la crise, mais aussi par la nécessité de préserver la continuité de l’ensemble de la vie sociale et économique.

En tant que tel, il n’était pas strictement opérationnel face aux spécificités de la grippe A-H1N1 mais nous avons jugé qu’il constituait un outil pertinent d’aide à la décision.

(3) Grâce à cette bonne anticipation de la crise, nous avons pu apporter une réponse en temps réel à l’évolution de la situation épidémiologique.

-> Concrètement, comme ministre de l’intérieur, j’ai d’abord veillé à :
- protéger les personnels placés sous mon autorité et mettre en œuvre le plan de continuité d’activité du ministère ;
- assurer l’ordre public, c’est-à-dire, prévenir les possibles troubles, protéger l’unique site de production français de vaccin et sécuriser les transports de doses de vaccins, de masques de protection et d’antiviraux ;
- animer, informer et conseiller les collectivités territoriales. 

-> Comme président de la cellule interministérielle de crise, ensuite, j’ai assuré l’animation, la coordination et la mise en œuvre opérationnelle interministérielle, par délégation du premier ministre.

Au début du mois de juillet, le Président de la République m’a demandé de donner une forte impulsion à la coordination interministérielle de la gestion de la crise de la Grippe A. C’est la raison pour laquelle, le 3 juillet, j’ai réuni, place Beauvau, la cellule interministérielle de crise. A partir de cette date et jusqu’à la fin de la crise, s’est tenue, chaque mercredi et sans interruption même pendant la trêve estivale, une réunion hebdomadaire.

Au total, la cellule interministérielle de crise s’est réunie 43 fois et toujours au plus haut niveau puisqu’elle rassemblait les ministres et les secrétaires d’État concernés ou, en leur absence, leur directeur de cabinet ou leur secrétaire général. J’ai personnellement présidé plusieurs de ces réunions dont celle du 27 août qui a réuni pas moins de 7 ministres et secrétaires d’État.

Concrètement, entre les mois d’avril 2009 et janvier 2010, nous avons élaboré plus de 40 circulaires interministérielles à l’intention des préfets. Chaque fois, nous avons apporté un soin particulier à ce que les décisions soient immédiatement efficaces et opérationnelles tout en veillant à adapter en permanence notre action à l’évolution de la situation épidémiologique.

Ainsi, dans le cadre souple et très opérationnel offert par la CIC, nous avons élaboré l’architecture générale de notre gestion de crise, en évaluant notamment :
- les modalités de la campagne de vaccination collective ;
- les conséquences de l’intégration de la médecine ambulatoire dans la prise en charge des malades ;
- la gestion de l’apparition de cas groupés de grippe, en particulier dans des cadres de vie collective ;
- la gestion des grands rassemblements, culturels ou sportifs ;
- la prise en compte des spécificités de l’Outre-mer ;
- l’organisation des services de l’Etat et des autres services publics en situation de pandémie pour réussir à concilier le plus haut niveau d’activité possible avec la protection de la santé des agents. Chaque administration devait, ainsi, être prête à déployer un plan de continuité de l’activité (PCA).

II. Dans la phase de gestion de la crise, nous avons articulé notre action autour de trois mesures-phares.

(1) Nous avons, d’abord, cherché à protéger les publics les plus vulnérables selon l’OMS, à savoir les jeunes.

Par la circulaire interministérielle du 21 août 2009, il a été décidé, en collaboration étroite avec le ministre de l’éducation nationale, de fermer les classes dans lesquelles étaient recensés plus de trois cas de grippe A-H1N1.

Cette mesure, dont nous avions déjà pu tester l’efficacité pendant l’été via les fermetures des centres de vacances et l’isolement immédiat des enfants susceptibles d’être atteints, a constitué une barrière particulièrement efficace à la contamination massive.

De surcroît, ces fermetures n’ont pas entraîné de perturbation majeure du service public de l’éducation national. Au total, sur les 66 000 établissements implantés sur le territoire national, moins de 1% ont été intégralement fermés ou ont fait l’objet de fermetures de classes individuelles.

(2) Il convenait également de veiller à assurer la continuité de l’activité économique et sociale du pays.

Dans la mesure où les conséquences sanitaires du virus, tout comme les retombées sur notre vie collective, économique et sociale, demeuraient imprévisibles, il s’agissait là d’un maillon essentiel de notre réponse à la crise. Pendant plusieurs semaines, le niveau de notre activité aurait pu être fortement ralenti. Il était donc de notre devoir de préparer les Français à cette éventualité.

Les consignes ont été rappelées pour que toutes les administrations d’État se dotent d’un « plan de continuité d’activité ». Les collectivités territoriales, les opérateurs publics et privés et les grandes entreprises ont également été sensibilisés.

Concrètement, tous les ministères ont élaboré un plan de ce type ainsi que les grandes entreprises – en particulier celles responsables de la gestion des réseaux – et les plus grosses collectivités territoriales.

(3) Enfin, la mesure la plus importante a été d’organiser, dans tout le pays, une campagne de vaccination collective.

De l’avis unanime des experts, la vaccination constituait le plus sûr moyen de casser la dynamique de l’épidémie en protégeant de la contagion la personne vaccinée et en contribuant, par ricochet, à la protection de son entourage. Nous nous sommes donné un objectif ambitieux : être capable, en 4 mois, de vacciner 40 millions de personnes.

-> Pour atteindre cet objectif, nous nous sommes dotés d’un réseau dense de centres de vaccination.

Pour assurer un maillage territorial optimal, des critères précis ont été établis pour l’implantation des centres : chacun devait correspondre à un bassin de population à vacciner n’excédant pas 100 000 personnes et chaque département devait compter au moins trois centres de vaccination.

-> Je tiens à rappeler que pour créer ces centres de vaccination et les armer du personnel nécessaire à leur fonctionnement, le principe de base a été celui du volontariat.

Le choix des locaux a été fait en concertation avec les collectivités territoriales, au premier rang desquelles les mairies et, dans une moindre mesure, les conseils généraux. Aucun lieu d’implantation de centre de vaccination n’a été choisi par le préfet sans que le propriétaire - souvent la commune-, n’ait été favorable à sa mise à disposition.

La mobilisation des personnels, nécessaires au bon fonctionnement des centres, s’est heurtée à plusieurs difficultés et, en particulier, à un très faible volontariat. S’agissant des personnels administratifs, nous avons diffusé des instructions nationales pour mobiliser non seulement les personnels territoriaux mais également les personnels de l’Etat en fonction dans les services déconcentrés.

La question des conditions de fonctionnement des centres de vaccination s’est également posée. Pour éviter les deux écueils opposés d’une extrême rigidité ou d’une trop grande disparité de fonctionnement d’un département à l’autre, nous avons défini, dans un premier temps, un cadre délimitant le système de base des jours et heures d’ouverture, tout en laissant des marges d’appréciation aux préfets en matière d’organisation de ce système. Ce n’est que dans un second temps, à partir du mois de décembre, qu’un régime particulier, notamment dominical, est apparu en Ile-de-France et dans certaines grandes agglomérations.

J’en viens maintenant aux réquisitions. Ce régime juridique vise, avant tout, à protéger juridiquement les agents concernés, volontaires ou non, en jouant sur le transfert de responsabilité auprès de l’autorité requérante, à savoir l’État. C’est uniquement au mois de décembre que des réquisitions ont été prises de façon unilatérale, pour faire face à la défaillance du volontariat.

-> En termes d’ordre public, il était également essentiel de s’assurer que seuls les centres de vaccination soient correctement approvisionnés en doses de vaccin.

Comme ministre de l’intérieur et donc de l’ordre public, j’ai personnellement veillé à la sécurisation de la production et de l’acheminement des doses de vaccin.

J’ai, ainsi, reçu, en juillet dernier, les dirigeants de l’usine Sanofi-Aventis du Val-de-Reuil, seul site français de production de vaccin, pour déterminer, avec eux, les mesures à mettre en œuvre. A la suite de cette réunion, une unité de CRS a assuré, du 22 juillet à la fin du mois de décembre 2009, la sécurisation de ce site.

Dans cette continuité, j’ai assuré, en lien avec les dirigeants des laboratoires GSK et Novartis, nos principaux fournisseurs étrangers, la sécurisation du transport des doses de vaccins sur le territoire national.

-> Enfin, concernant le partage du coût de cette campagne de vaccination, l’arbitrage interministériel rendu en la matière repose sur le principe du respect des compétences de chaque ministère.

Conformément à ce principe, mon ministère, celui de l’intérieur, de l’outre mer et des collectivités territoriales, prend en charge toutes les dépenses afférentes à l’organisation territoriale de la campagne. Sur les 500 millions d’euros du coût total estimé de la campagne, mon ministère apporte, ainsi, 91,3 millions d’euros.

A ce jour, la très grande majorité des personnes ayant participé à la vaccination et presque toutes les communes ou collectivités ayant mis à disposition des moyens matériels ont été, soit rémunérées, soit remboursées.

III. Cinq mois après la fin de la campagne de vaccination, l’heure est désormais au bilan. Etant donné la forte probabilité que survienne, dans le futur, d’autres épisodes pandémiques, c’est là un exercice essentiel.

(1) En dépit des nombreuses difficultés rencontrées, la campagne de vaccination a permis, en moins de trois mois, de vacciner 9% de la population française.

Entre le 12 novembre 2009 et le 30 janvier de cette année, les 1 168 centres fixes installés sur tout le territoire ont permis de vacciner 4,6 millions de personnes. Si l’on prend en compte les vaccinations de certains personnels particuliers, intervenus en dehors des centres fixes, cela porte à 5,7 millions, le nombre de Français vaccinés en 12 semaines.

Je vous l’accorde, ces résultats n’ont pas été atteints sans difficultés ni tensions. Au caractère inédit de l’opération, ce sont, en effet, ajoutés :
- la difficile mobilisation du personnel médical,
- la mauvaise acceptation du principe des réquisitions administratives,
- ou la très forte concentration dans le temps de la demande réelle de vaccination.

On peut ainsi distinguer 4 phases au cours de la campagne de vaccination collective :
->    Première phase : un faible décollage entre les 12 et le 24 novembre ;
->    Deuxième phase : une poussée exponentielle puis un maintien à haut niveau entre le 25 novembre et le 16 décembre ;
->    Troisième phase : une décrue progressive liée à l’achèvement de la protection de la population prioritaire, aux congés de fin d’année et à l’allégement concomitant du dispositif entre le 17 décembre et le 4 janvier ;
->    Quatrième phase : le maintien d’un grand nombre de centres ouverts en dépit d’une demande de vaccination de plus en plus faible jusqu’à la fermeture anticipée de tous les centres, le 30 janvier de cette année.
(2) Au cours de cette campagne, le système des centres de vaccination ad hoc a fait ses preuves.

Au niveau des horaires d’ouverture, cette campagne de vaccination a révélé les enseignements suivants :
- les pics de fréquentation hebdomadaire se situent les mercredis et samedis ;
- l’ouverture des centres le dimanche – mise en œuvre à partir du mois de décembre – répond à une demande réelle de nos concitoyens ;
- l’inadéquation temporaire observée entre l’offre et la demande à la fin du mois de novembre est, pour une part importante, liée à la fréquentation des centres par des personnes non prioritaires venues sans bon de vaccination ;
- le plafond théorique de vaccination quotidienne se situe, dans le cadre tel qu’il a été organisé, autour de 300 000 personnes. Dès lors, le système de vaccination en centres apparaît adapté pour vacciner entre 200 et 250 000 personnes par jour sur une longue période, ce qui représente environ 1,5 million de personnes par semaine et, donc, de 6 à 8 millions de personnes en un mois.

(3) J’en ai la conviction : la gestion de cette crise a permis à l’État mais aussi à l’ensemble des acteurs d’acquérir une expérience utile car l’apparition de nouvelles pandémies demeure inéluctable à plus ou moins court terme.

La gestion de cette pandémie grippale a constitué une opération inédite à de nombreux égards :
- à l’égard, d’abord, de l’effort d’anticipation sans précédent mené par l’État ;
- à l’égard, ensuite, de la durée de la crise : 8 mois, dont 4 bénéficiant d’une couverture médiatique quotidienne forte ;
- à l’égard, aussi, de la variété et de la complexité des questions logistiques, juridiques, organisationnelles ou éthiques posées par l’organisation ;
- à l’égard, enfin, des enjeux de communication et du rôle assumé par Internet dans l’évolution de l’opinion publique.

Dans un souci permanent de transparence, un point quotidien d’information a été fait par les services du ministère de la santé et du ministère de l’intérieur à compter de début décembre. J’ai, pour ma part, participé avec ma collègue ministre de la santé à six conférences de presse tout au long de la crise.

En dépit du caractère inédit de cette crise et des contraintes techniques inhérentes à une démarche d’une telle ampleur, nous avons respecté l’objectif qui nous était assigné : tout mettre en œuvre pour garantir aux Français et aux Françaises la meilleure protection possible face à un « adversaire » par nature invisible, évolutif et, disons-le, peu connu.

Je souhaiterais, à cet égard, rendre un hommage appuyé aux préfets et aux services placés sous leur autorité. Une nouvelle fois, ils ont été sollicités pour mettre en œuvre un dispositif complexe dans des délais contraints. Une nouvelle fois, ils ont répondu présents avec leur engagement pour le service public et leur professionnalisme. Que la situation ait pu être tendue dans tel ou tel département n’enlève rien aux mérites de leurs actions.

Certes, et c’est le but de votre commission d’enquête, nous avons de nombreuses leçons à tirer de la gestion de cette crise pour être encore plus performant lorsque surviendra la prochaine pandémie.

Avant de répondre à vos questions et développer un bilan plus détaillé de la gestion de cette crise, je souhaiterais insister, à ce stade, sur ma conviction profonde du caractère pertinent d’une approche interministérielle de la crise et sur le rôle éminent que le ministère de l’intérieur doit conserver en la matière.
Avec le recul, le point qui m’apparaît le plus positif dans la gestion de cet événement est précisément la qualité du travail interministériel accompli et la capacité de transmission directe des décisions hebdomadaires nationales vers le réseau des représentants territoriaux de l’Etat chargés de leur mise en œuvre opérationnelle.

Néanmoins, à ceux qui ont dit que nous en avions « trop » fait, je réponds que nous avons toujours agi en fonction des analyses épidémiologiques présentées par les plus hautes instances internationales et qu’au niveau français, nous avons suivi scrupuleusement les orientations et avis scientifiques émis, notamment par le haut conseil de santé publique.

J’ajoute que nous avons toujours agi en fonction des analyses épidémiologiques présentées par les plus hautes instances internationales et, qu’au niveau français, nous avons suivi scrupuleusement les orientations et avis scientifiques émis, notamment par le haut conseil de santé publique. Parallèlement, nous nous sommes astreints à une évaluation permanente de notre action et du mode de fonctionnement de la cellule interministérielle de crise.

Pour ce qui me concerne, je suis persuadé que nous n’en ferons jamais trop au service de la sécurité des Français. Il fallait agir. Nous avons donc agi, en notre âme et conscience, en fonction des données connues au fur et à mesure et de l’évolution de l’épidémie. Cela ne signifie pas, pour autant, que des adaptations ne doivent pas être apportées par une approche plus souple des situations pandémiques.
Comme vous le savez, j’ai fait de la sécurité partout et pour tous ma ligne directrice d’action. Ce principe s’applique, bien sûr, aussi, au traitement des menaces de pandémie. Le retour d’expérience réalisé à ce stade me confirme que la stratégie d’anticipation opérationnelle que le Gouvernement a choisi en situation d’incertitude était la seule envisageable, et la seule souhaitable.