15.09.2010 - Discussion générale - examen en deuxième lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 - Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le Président,
Messieurs les Ministres,
Monsieur le Président de la commission des lois,
Monsieur le Rapporteur,
Mesdames et Messieurs les Députés,
Votre assemblée entame cet après-midi l'examen en deuxième lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales après que le Sénat a lui-même voté ce texte en deuxième lecture le 8 juillet dernier.
Cette réforme, vous en connaissez l'ambition et l'économie générale.
Au fond, si je voulais la résumer, je dirais qu'elle constitue à la fois un pari, un défi et un aboutissement.
Le pari, c'est celui de la création d'un élu local puissant, représentatif et proche des territoires, le conseiller territorial, à qui l'on confie, en quelque sorte, les clefs de la décentralisation. C'est un acte de confiance dans nos élus locaux, dans leur capacité à mettre en synergie l'action de nos départements et de nos régions. C'est une innovation majeure et un pari audacieux et j'avoue avoir beaucoup de mal à comprendre les procès en prétendue recentralisation. Ce texte, pour moi, c'est tout l'inverse.
Le défi ensuite, c'est celui de l'émergence, en France, d'une organisation institutionnelle adaptée à nos plus grandes agglomérations. C'est bien sûr le défi des métropoles. Pour la première fois, notre organisation territoriale consacre la spécificité de ces territoires urbains et leur propose un statut adapté basé sur le volontariat. Je crois que cette loi marquera un tournant et une première étape qui, sans nul doute, en appellera d'autres. Et de grâce, n'opposons pas de manière stérile les territoires urbains aux territoires ruraux. Reconnaître la spécificité des premiers ne conduit en rien à diminuer notre engagement en faveur du développement des seconds. Je le dis en présence de Michel MERCIER, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire dont chacun connait l'engagement sur ce sujet.     
L'aboutissement enfin, c'est le chantier de l'intercommunalité auquel Alain MARLEIX a beaucoup travaillé. Cette loi, j'en suis convaincu, marquera une étape décisive dans le développement de l'intercommunalité dans notre pays. Après l'impulsion de loi la « Chevènement » du 12 juillet 1999, le présent projet de loi vient couronner plus de dix ans de développement de l'intercommunalité et consacre une triple avancée :

• - d'abord, la démocratisation de nos intercommunalités avec l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires qui est devenu un impératif démocratique au vu des compétences et des budgets gérés par les intercommunalités ;
• - ensuite, la couverture intercommunale intégrale du territoire français à horizon 2013 et l'enclenchement d'un processus continu de simplification, d'approfondissement et de rationalisation des structures locales ;
• - enfin, l'encouragement de toutes les formes de mutualisation au sein des intercommunalités.

I – Sur chacun de ces trois grands aspects de la réforme, un dialogue s'est instauré entre les deux chambres du Parlement.

Certains feignent de s'en étonner.
 
Ce sont là des remarques bien curieuses dans un système bicaméral qui, par construction, favorise le dialogue institutionnel entre les deux assemblées.
Le Gouvernement s'était engagé à ce que le débat parlementaire ne soit ni précipité ni tronqué et c'est pourquoi, très tôt, il a indiqué son refus de recourir à la procédure accélérée. Force est de constater qu'il a tenu parole : les quelques 180 heures consacrées à la discussion parlementaire jusqu'à présent sont là pour en témoigner. Les échanges ont été nourris, des points de vue différents ont pu s'exprimer, la contradiction a été portée sur l'ensemble des bancs des deux hémicycles. N'est-ce pas naturel sur une réforme de cette importance qui engage l'avenir institutionnel de notre pays ?

Qui a oublié les débats si vifs de 1982 au moment des lois Deferre ? Et les controverses de 1999 lorsque certains croyaient pouvoir pronostiquer avec assurance la mort des communes ? Ou bien encore les débats passionnés au moment de l'acte II de la décentralisation en 2004 qui s'est achevé, dois-je le rappeler, par un vote au 49-3 dans cet hémicycle ? Une réforme territoriale n'est jamais simple pour un Gouvernement et réclame du courage, de la constance et de la détermination.
Je me réjouis aujourd'hui que des convergences importantes entre le Sénat et l'Assemblée nationale soient d'ores et déjà acquises.
C'est ainsi près de la moitié des articles de ce projet de loi qui ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, et non des moindres.
Je pense au principe de la création du conseiller territorial, voté conforme dès la première lecture et, dans une très large mesure, au tableau des effectifs par départements et par régions. Je pense à l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires ainsi qu'aux règles de composition et de répartition des sièges entre les communes en leur sein. Je pense aux procédures de regroupement de départements ou de régions. Je pense enfin au processus d'achèvement et de simplification de l'intercommunalité ou à l'approfondissement des mutualisations au sein de nos intercommunalités et entre les collectivités territoriales. 
Des différences subsistent encore, bien sûr, mais quoi de plus normal ? Il est légitime que le Sénat, qui « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » selon les termes de notre Constitution, soit prudent et attentif à toutes les évolutions qui touchent notre organisation territoriale. Et il est dans l'ordre des choses que l'Assemblée nationale soit naturellement portée au mouvement.   

II – C'est donc ce dialogue institutionnel qui se poursuit avec le texte adopté par votre commission des lois dont nous nous apprêtons à débattre.

J'observe en effet que votre commission des lois, à l'initiative de votre rapporteur Dominique PERBEN et sous la présidence de Jean-Luc WARSMANN, a souhaité, sur les dispositions restant en discussion, rétablir un texte très proche de celui que vous aviez voté en première lecture.

-> Tout d'abord, concernant le conseiller territorial, votre commission des lois a souhaité rétablir, comme l'y invitait le Gouvernement, le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

La question du choix du mode de scrutin pour l'élection des futurs conseillers territoriaux est sans doute celle qui a été la plus débattue dans le cadre de ce projet de loi.
C'est un sujet, tous ceux qui se sont penchés de près sur la question le savent bien, qui est complexe.
En effet, il faut nous y résoudre : il n'existe pas de mode de scrutin parfait qui permettrait de respecter les quatre objectifs qui doivent être les nôtres : la représentation des territoires, l'expression des sensibilités politiques, la poursuite de l'objectif de parité et la formation de majorité de gestion au sein des assemblées délibérantes.
Il faut donc faire des choix.
Le Gouvernement, instruit par les débats parlementaires, après une longue réflexion et de nombreuses consultations, s'est rallié au choix du mode de scrutin majoritaire à deux tours.
La commission des lois du Sénat l'avait également adopté mais le débat en séance publique n'a pas confirmé ce choix tout en rejetant tous les modes de scrutins alternatifs.
Il appartient donc désormais à l'Assemblée nationale de confirmer le choix clairement exprimé par votre commission des lois en faveur de ce mode de scrutin.
Ce choix, c'est celui de la simplicité et de la lisibilité pour l'électeur qui comprend facilement ce mode de scrutin auquel il est habitué et qui fait partie de notre héritage républicain. Mais surtout, son immense avantage est de maintenir un lien indéfectible entre un élu et le territoire qu'il représente au sein des collectivités chargées de l'administrer. Demain, les conseillers territoriaux seront véritablement les conseillers et les porte-parole des territoires, les interlocuteurs uniques de l'ensemble des acteurs de leurs territoires. C'est là que résident l'innovation et la simplification voulue par le Gouvernement.  Il y aurait comme une contradiction, je crois que nous pouvons en convenir, à envisager des conseillers territoriaux « hors-sol », déconnectés d'un territoire précis.
Ce choix permet de donner aux élus une autorité liée à leur assise territoriale tout en permettant de dégager des majorités stables dans les assemblées qu'il s'agit d'élire. Il n'empêche pas non plus l'expression de la diversité des sensibilités politiques.
Mais bien sûr, ce choix doit s'accompagner d'un certain nombre de mesures complémentaires au premier rang desquels un mécanisme incitant vigoureusement les partis politiques à agir en faveur de la parité. 
Il est d'ores et déjà acquis que cette loi introduira, pour la première fois dans notre législation électorale, un mécanisme de sanctions financières des partis politiques basé non plus simplement sur les élections législatives mais également désormais sur les élections territoriales.

Enfin, toujours sur le volet électoral de ce projet de loi, le Gouvernement a proposé à votre commission des lois, qui l'a accepté, un amendement visant à amender à la marge le tableau des effectifs des conseillers territoriaux par départements et par régions adopté par le Sénat en deuxième lecture afin d'en garantir la sécurité juridique au vu des exigences de la jurisprudence constitutionnelle. Les corrections ne portent que sur quelques départements dans six régions. Les deux assemblées ont donc très largement convergé sur cette question, qui peut encore, naturellement, faire l'objet de quelques ajustements entre les deux chambres.

-> Votre commission des lois a également souhaité rétablir les dispositions relatives aux compétences et aux cofinancements.

Sur ce point, j'ai pu lire ou entendre que le Sénat aurait souhaité rétablir la clause de compétence générale ou s'opposer à la logique de spécialisation des compétences exercées par les départements et les régions.
C'est faux et j'invite les uns et les autres, pour s'en convaincre, à relire précisément le compte-rendu des débats. Les nuances qui se sont exprimées au sein des différentes composantes de la majorité au Sénat n'ont pas porté sur le contenu mais bien sur le rythme de l' entrée en vigueur de ces dispositions, certains préconisant de traiter les compétences et les cofinancements dans un texte à part, les autres souhaitant, sans attendre, un dispositif opérationnel quitte à ce que de futurs textes législatifs viennent poursuivre le nécessaire chantier de clarification des compétences qui doit s'inscrire de toute évidence dans la durée.
Votre commission des lois a clairement opté pour cette seconde option en rétablissant les articles 35 et suivants du projet de loi.
Le Gouvernement est, lui aussi, convaincu de la nécessité d'adopter, dès maintenant, des règles qui concilient pragmatisme et volonté de simplification et de clarification.

• o  Tout d'abord, l'affirmation par le législateur de quelques principes généraux de bon sens, peu nombreux, qui fixent un cadre pour notre  législation, existante et à venir, et permettent de faire évoluer la jurisprudence administrative.

C'est l'objet de l'article 35 du projet de loi.
Seules les communes conservent la clause de compétence générale.
Les départements et les régions n'exercent quant à eux que les compétences que leur a conférées le législateur mais disposent d'une capacité d'initiative qui leur permet « par délibération spécialement motivée de se saisir de tout objet d'intérêt départemental pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ». Il s'agit là du constat simple que le législateur ne peut prévoir à l'avance toutes les situations, et qu'il faut pourtant qu'une réponse publique puisse leur être apportée. On répond ainsi au souhait des collectivités de pouvoir apporter à ces situations des réponses innovantes et d'initier des projets.
On opère par ailleurs la distinction entre les compétences que le législateur doit attribuer à titre exclusif et les compétences qui demeurent partagées entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Elle est assortie d'un corollaire de bon sens : lorsqu'une compétence est dévolue par la loi à une catégorie de collectivités territoriales, les autres collectivités territoriales ne pourront plus y intervenir.  

• o  Deuxième série de dispositions, celles qui prennent appui sur la création du conseiller territorial pour faire jouer à ce nouvel élu un rôle de clarification et de meilleure articulation des interventions des régions et des départements.

C'est l'article 35 bis du projet de loi.
On est là au cœur de l'ambition de cette réforme territoriale.
Il s'agit de faire confiance à un élu local, le conseiller territorial, porteur d'une double vision, à la fois territoriale et régionale, pour engager, avec bon sens, au plus près de la réalité des territoires, le chantier de clarification, de simplification et de mutualisation des moyens entre les deux collectivités territoriales que sont le département et la région, avec chacune leur spécificité et leurs atouts : la proximité pour le département, la vision stratégique d'avenir pour la région.
Avec un seul objectif : favoriser les complémentarités, supprimer les doublons, simplifier les démarches pour nos entreprises, nos élus locaux et nos concitoyens. Demain, le conseiller territorial sera l'interlocuteur unique des différents acteurs territoriaux, à commencer par les maires. Ce sera un facteur de réactivité, de cohérence dans les choix de financements alloués et d'accélération dans le montage des projets.
Concrètement, nous proposons donc que les conseillers territoriaux, dès 2014,  dans les six mois de leur élection, puissent adopter un « schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services » par délibérations concordantes des régions et des départements. Ce sera un élément d'adaptation aux réalités locales.
Avec la « conférence des exécutifs », qui réunira demain le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des métropoles, des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et un représentant des communautés de communes par département de la région, conformément à ce que vous avez voté en première lecture, les élus locaux disposeront donc de deux mécanismes puissants de clarification et d'articulation des actions des principaux acteurs institutionnels régionaux.

• o  Enfin, troisième et dernière série de dispositions : l'édiction de quelques règles permettant d'encadrer de manière raisonnable la pratique des cofinancements.

C'est l'objet des articles 35 ter, 35 quater et 35 quinquies dans le texte adopté par votre commission des lois.
Le Gouvernement salue les dispositions qui visent à renforcer l'information et la transparence en matière de subventions croisées. Il est convaincu de la nécessité d'une règle vertueuse de participation minimale pour nos collectivités territoriales pour les projets dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage. Il considère enfin que la règle d'interdiction du cumul de subventions des départements et des régions doit s'inscrire dans le cadre du schéma régional qui prend toute sa force avec la création des conseillers territoriaux.
Avec le rétablissement des dispositions du titre IV du projet de loi, je crois donc que nous disposons d'un texte pragmatique et réaliste sur lequel une large majorité pourra se retrouver.
Faut-il aller plus loin ? Et réfléchir par exemple à un mécanisme d'évaluation de ces dispositions dans la durée ? Le Gouvernement y est ouvert.

-> J'en viens au troisième point sur lequel votre commission des lois a souhaité faire évoluer le texte issu du Sénat, à savoir le volet financier du statut des métropoles.

Je l'ai dit en débutant mon propos : je pense que nous avons, avec ce texte, une occasion unique de réparer une des faiblesses de notre organisation territoriale en dotant nos grandes agglomérations d'un statut institutionnel mieux adapté et plus intégré.
Parce que le Gouvernement a souhaité que la dynamique vienne des territoires eux-mêmes, il n'a pas voulu dresser la liste limitative des métropoles dans la loi à l'instar de ce qui fut fait pour les premières communautés urbaines en 1966. Des métropoles imposées par l'Etat, depuis Paris, c'est l'assurance de polémiques inutiles et la certitude de l'échec.
De la même façon, le Gouvernement n'a pas souhaité précipiter les choses et a préféré retenir le statut d'EPCI pour la métropole et non celui de collectivité territoriale à part entière.
Au fil des lectures successives, nous sommes également parvenus à un bon compromis sur le seuil démographique requis pour la création des métropoles ainsi que sur les  compétences qu'elles exerceront demain. La loi retranche peu aux compétences des communes qui composent la métropole mais instaure un mécanisme innovant qui, au-delà d'un socle minimal obligatoire (dans le domaine économique, l'urbanisme, les transports ou le logement), oblige la métropole, le département et la région à déterminer ensemble, par voie conventionnelle, la meilleure répartition possible des compétences en tenant compte des spécificités de chaque territoire. Le projet de loi cherche donc à amorcer, à provoquer ce dialogue institutionnel plus qu'à imposer une solution toute faite venue d'en haut.
Il est en effet fondamental que les métropoles ne se construisent pas en opposition aux départements et aux régions mais bien dans une logique de complémentarité. C'est pourquoi le texte prévoit l'association des métropoles à tous les exercices de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement qui ont impact sur le territoire de la métropole. De même, les métropoles seront consultées à l'occasion de l'élaboration et du suivi des schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services entre les départements et les régions.  
Il nous reste donc un dernier volet à régler qui est le régime fiscal et financier de la métropole. Votre commission des lois, à l'initiative de votre rapporteur, dont chacun sait le rôle personnel éminent qu'il a joué pour faire émerger ce nouveau statut de métropole, a adopté un régime ambitieux qui prévoit le transfert automatique de la taxe foncière sur les propriétés bâties des communes vers la métropole et  l'instauration d'une DGF « territoriale » à l'échelle métropolitaine à la majorité qualifiée. Ces nouveaux outils financiers permettraient de concilier tout à la fois l'exigence de compétitivité et celle de solidarité entre les communes membres de la métropole par les perspectives inédites de péréquation entre les communes à l'intérieur de la métropole qu'elles rendent possibles.
Nous en débattrons bien sûr mais je crois qu'il faut nous fixer l'objectif que le statut final des métropoles représente bien un véritable « saut qualitatif » - pour reprendre l'expression de votre rapporteur - par rapport aux autre catégories d'EPCI existants et aux communautés urbaines en particulier. A nous de trouver ensemble le meilleur équilibre.
Nous avons-là, mesdames et messieurs les Députés, une véritable occasion d'innover.

-> Enfin, sur l'intercommunalité, seule subsiste entre les deux chambres une différence sur le calendrier du processus d'achèvement et de simplification de la carte intercommunale.

Votre commission des lois, à l'initiative de votre rapporteur, a rétabli la date du 30 juin 2013 pour l'achèvement du processus de simplification et de rationalisation de la carte intercommunale.
Il est vrai que, en retenant la date du 1er mars 2013, le Sénat avait adopté un calendrier sans doute trop exigeant qui conduit en réalité à réduire les phases disponibles pour la concertation locale.

Je pense que le calendrier retenu par votre commission des lois est le plus pertinent : il n'est ni trop rapide – pour permettre la concertation locale indispensable sur le terrain – ni trop lent – pour être bien distinct des campagnes municipales de mars 2014, ce qui est une préoccupation légitime des élus locaux.

*

Voilà Mesdames et Messieurs les Députés, les quelques observations que je souhaitais partager avec vous alors que votre assemblée s'apprête à entamer ses travaux en deuxième lecture.
Après beaucoup d'études, de rapports et de débats consacrés ces dernières années à la nécessité de réformer notre organisation administrative territoriale devenue trop complexe au fil du temps, le Président de la République et le Gouvernement ont souhaité proposer au Parlement, après une longue phase de concertation, une réforme ambitieuse des collectivités territoriales.  
Nous cherchons à fonder, ensemble, de manière pragmatique et concrète, une nouvelle ambition territoriale pour notre pays.
Nous demeurons totalement déterminés à réussir cette réforme car notre pays ne peut faire l'économie d'une réforme des collectivités territoriales, de leur organisation, de leurs compétences et de leurs financements.
Les collectivités territoriales ne peuvent, seules, échapper à l'effort d'adaptation et de modernisation de notre pays. Elles ne peuvent, seules, être exemptées de l'effort collectif et partagé de redressement de nos comptes publics qui passe par une plus grande modération de la dépense publique dans notre pays, y compris de la dépense locale. Cette réalité, ce n'est pas simplement celle de la France. Il suffit, pour s'en convaincre, d'observer les décisions prises dans l'ensemble des pays européens.
Le Gouvernement, à la suite de la conférence des déficits publics, a pris des mesures budgétaires fortes, trop longtemps différées. Il a engagé une profonde réforme de notre fiscalité locale avec la suppression courageuse d'une taxe professionnelle tant décriée. Et il a la volonté, dès le projet de loi de finances pour 2011, de renforcer les mécanismes de péréquation – un chantier dont on parle tant mais sur lequel on a agi si peu par le passé. Il conduit enfin cette réforme territoriale pour adapter, alléger et simplifier un paysage institutionnel qui s'est complexifié au fil du temps en mettant l'accent sur la recherche systématique des synergies, des complémentarités et des mutualisations à chacun des trois niveaux de nos collectivités territoriales.
Nos choix, vous le voyez, sont parfaitement cohérents.
Le Gouvernement propose, innove, agit et ne se contente pas du statu quo.
Au fond, nous faisons un pari simple : celui que les premiers à vouloir bousculer les choses, à simplifier, à rationaliser, ce sont les élus locaux eux-mêmes qui ont parfaitement conscience de la nécessité de s'adapter.
C'est tout le pari de ce projet de loi et, de ce point de vue, la création des conseillers territoriaux, c'est-à-dire d'élus locaux puissants au service de leurs territoires et de nos concitoyens, est bien la clef de voûte et le symbole de cette réforme.
Une réforme que le Gouvernement, avec sa majorité parlementaire – et je tiens à saluer ici le soutien et l'engagement du président Jean-François COPE - souhaite utile, au service de nos territoires, de nos institutions et de nos concitoyens.