10.12.2009 - Congrès de l'Association des Régions de France (ARF)

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre et Président,
Monsieur le Préfet de région,
Mesdames et Messieurs les Présidents de conseils régionaux,

Je souhaiterais, tout d’abord, vous remercier de votre invitation et de l’occasion que vous m’offrez de pouvoir m’exprimer devant l’Association des Régions de France (ARF).

Ma présence parmi vous cet après-midi est à la fois très habituelle et très singulière.

Très habituelle car, en tant que ministre en charge des collectivités territoriales, je me fais un devoir d’assister au congrès de toutes les grandes associations nationales d’élus. J’ai, ainsi, assisté, en septembre dernier, au congrès de l’Assemblée des Départements de France (ADF) à Clermont-Ferrand et, il y a quelques semaines, j’ai clôturé le Congrès des Maires de France (AMF). Je suis, par ailleurs, venu à plusieurs reprises au Congrès de l’ARF lorsque j’étais ministre délégué aux collectivités territoriales. J’ajouterais, qu’en tant que conseiller régional, je suis, à titre personnel, très attentif aux préoccupations de votre association.

Mais ma présence parmi vous est aussi très singulière.

Singulière, tout d’abord, il faut se dire les choses franchement, par la composition de votre association. Chacun sait bien que la quasi-totalité des présidents de régions appartiennent aujourd’hui à une sensibilité politique qui n’est pas la mienne.

Singulière, aussi, du fait de la proximité de la campagne des élections régionales, dont on perçoit déjà les prémisses, et  qui verront nos concitoyens se prononcer et dire s’ils sont satisfaits de la gestion des majorités sortantes ou s’ils souhaitent, au contraire, l’alternance.

Singulière, enfin et surtout, car le Gouvernement vient d’engager une profonde réforme territoriale qui suscite, je crois pouvoir le dire, les réticences, voire l’hostilité, de la plupart d’entre vous.

Alors, dans ce contexte, il aurait, sans doute, été plus facile pour moi de ne pas venir ou de me faire représenter. Mais la politique de la chaise vide n’a jamais été ma tasse de thé.

Aussi j’ai souhaité, au contraire, prolonger cet après-midi les échanges que nous avons déjà eus, Alain ROUSSET et moi-même et ce, dès mon arrivée Place Beauvau, puisque vous êtes le premier grand élu que j’ai reçu pour parler de la réforme, le 22 juillet dernier.

Fidèle à vos convictions, que je respecte Monsieur le Président, vous venez de dresser à l’instant un tableau bien sombre des réformes engagées par le Gouvernement. Vous comprendrez que je ne partage pas cette vision noire et pessimiste. Et j’aimerais, si vous me le permettez, vous exposer aussi simplement que possible l’ambition du Gouvernement pour nos territoires. La démocratie, c’est savoir s’expliquer et s’écouter. C’est mon rôle d’être parmi vous cet après-midi pour vous faire part de ma propre conviction.

I. Tout d’abord, quelle est l’ambition du Gouvernement à travers cette réforme territoriale ?

-> Elle part d’un constat : celui que notre organisation territoriale est imparfaite et doit se moderniser.

On ne compte plus les rapports publics qui, ces dernières années, ont invité les pouvoirs publics à engager la réforme dans une saisissante convergence de diagnostic. La liste n’en finit pas : rapports MAUROY, PEBEREAU, RICHARD, FOUQUET, VALLETOUX, LAMBERT, ATTALI, WARSMANN, BALLADUR, BELOT ou SAINT-ETIENNE, sans oublier les publications régulières de la Cour des Comptes sur le sujet.

Chacun sait bien que toute réforme territoriale est difficile. Mais le pire service que nous pourrions rendre à la décentralisation, ce serait de continuer à nous mettre un voile sur les yeux en refusant de voir la réalité. C’est en réformant notre organisation territoriale que nous conforterons la décentralisation et les libertés locales. C’est en ne faisant rien que nous les affaiblirons.

-> La décentralisation, engagée voilà désormais près de 30 ans avec l’impulsion décisive des lois Defferre, était absolument nécessaire.

Elle a contribué à la vitalité démocratique de notre pays, renforcé les libertés locales, libéré les énergies et consacré une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens.

Nous savons tous ce que notre pays doit à la décentralisation et chacun peut mesurer combien la France a changé depuis une trentaine d’années. Elle a modernisé ses infrastructures, rééquilibré son territoire, réaménagé ses espaces. Personne ne peut aujourd’hui songer sérieusement à recentraliser l’énergie de notre pays.

Une chose est claire : la décentralisation n’est la propriété d’aucune formation politique. La vérité, c’est donc que ni la droite ni la gauche n’ont remis en cause l’orientation fondamentale de la décentralisation qui est devenue notre bien commun.

-> Pour autant, la décentralisation, depuis trente ans, s’est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences sans jamais toucher aux structures sauf pour les empiler les unes aux autres, sans jamais retrancher ou réorganiser.

C’est là sa principale limite. C’est là notre principal défi.

Le Gouvernement développe une vision. On peut la contester ou en proposer une différente. Mais on ne peut se contenter de la caricaturer. Nous avons le courage d’agir et de proposer un schéma cohérent pour notre organisation territoriale.

Nous proposons que, demain, celle-ci s’articule autour de deux pôles complémentaires : un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité. A côté, non pas à la place mais en parallèle, nous voulons développer un réseau de métropoles, selon une logique de projets plutôt que de structures, pour relever le défi de la mondialisation, dans un monde ouvert et compétitif.

Ces métropoles ne doivent, d’ailleurs, pas se construire en opposition aux régions. Créées sur une base volontaire, en nombre limité du fait du seuil de 450 000 habitants fixé par la loi, elles exerceront des compétences fortes, notamment dans le domaine économique. Si la loi prévoit des transferts automatiques, elle privilégie cependant des conventions négociées entre les métropoles, les régions et les départements pour organiser au mieux le partage des compétences.

Le Gouvernement a donc refusé les solutions simplistes ou à l’emporte-pièce car, ainsi que l’a déclaré le Premier ministre au congrès des maires de France, "l’histoire de France n’est pas une page blanche sur laquelle on tire aveuglément un trait". Nous avons choisi une voie simple et pragmatique, loin des querelles sans fin entre pro-départements et pro-régions, qui constituent, depuis trop longtemps, un prétexte commode à l’inaction.
Avec cette réforme, notre pays aborde donc un nouveau grand rendez-vous de son histoire institutionnelle avec l’objectif de moderniser son organisation territoriale, de l’adapter aux nouveaux défis de notre époque.

II. Dans la nouvelle architecture territoriale, le niveau  régional conservera toute sa place.

-> Je le dis avec force : l’objectif du Gouvernement n’est évidemment pas d’affaiblir les collectivités territoriales.

En tant qu’élu régional, je pense être peu suspect d’un tel dessein. Et arrêtons d’agiter le procès d’intention selon lequel le Gouvernement souhaiterait empêcher les collectivités locales de jouer leur rôle ! Comme si la droite et la gauche n’avaient pas vocation, l’une et l’autre, à diriger les collectivités locales, parfois dans la majorité, parfois dans l’opposition. Dans  notre République unitaire et décentralisée, les collectivités territoriales ne doivent pas se penser comme des contre-pouvoirs et ne sont pas des contre-pouvoirs. Ce serait contraire à l’idéal et à l’originalité de notre modèle républicain.

Mais en même temps, je suis lucide et je connais les défauts de notre organisation territoriale.

Je vous le dis sans provocation Monsieur le Président : je suis en désaccord avec votre analyse, lorsque vous présentez la création du conseiller territorial comme un facteur d’affaiblissement de l’intérêt régional. Nous avons déjà eu l’occasion d’échanger sur ce sujet. Je ne pense pas que le conseiller territorial, élu local ancré territorialement, ne soit pas capable de développer une vision régionale. Au contraire, je pense que le niveau régional souffre aujourd’hui auprès de nos concitoyens d’un manque de visibilité et de légitimité. On connaît son maire, son conseiller général (en tout cas en milieu rural) mais rarement son conseiller régional et même - un sondage récent vient de le montrer -, son président de conseil régional. Et ce n’est faire insulte à personne que de le dire.

Je pense que la création de ce nouveau mandat constituera un profond facteur de renouvellement de l’action publique locale en renforçant l’assise territoriale des politiques régionales et en faisant accéder l’élu territorial à des horizons plus larges. Après tout, aujourd’hui, formulerait-on la même critique à l’encontre des députés ou des sénateurs, qui sont, pourtant, élus en proximité, dans les territoires mais développent également une vision nationale ? J’assistais samedi dernier, au Sénat, aux débats parlementaires sur la taxe professionnelle et j’ai pu constater à nouveau la richesse que constitue la connaissance des réalités du terrain pour aborder les problématiques nationales, y compris les plus complexes.

Avec cette création du conseiller territorial, nous faisons le pari que des élus locaux, certes moins nombreux mais beaucoup plus puissants, au mandat considérablement enrichi, sauront redonner du souffle à la décentralisation. C’est le pari de l’intelligence des territoires, pas de la vérité technocratique venue d’en haut. Place à l’inventivité de ce nouvel élu local. Ce nouveau mandat appartiendra aux femmes et aux hommes qui l’occuperont demain. Comme l’écrivait Georges POMPIDOU : "les institutions sont ce que les hommes les font". A eux de redonner du souffle à la décentralisation ! On est bien loi, me semble-t-il, de la caricature de la prétendue "recentralisation".

Je sais que votre association défend l’idée qu’il n’y a quasiment aucun chevauchement entre l’action des régions et des départements et que le Gouvernement commettrait donc une erreur de diagnostic. Je ne veux pas être désobligeant ou provocateur cet après-midi mais, tout de même, nous sommes tous des élus locaux, nous connaissons les réalités du terrain. Combien de maires, de chefs d’entreprises, de présidents d’associations, que nous rencontrons tous, se sont plaints auprès de nous devant la course d’obstacles ou le parcours du combattant que constitue le montage d’un dossier, la quête d’un financement ? Combien n’ont pas déploré l’énergie déployée ou la perte de temps ? Et combien de fois n’avons-nous pas abondé dans leur sens ? Il ne s’agit pas de dénoncer les élus locaux mais bien un système qui signe notre impuissance collective.

Chacun voit bien combien une meilleure complémentarité entre l’action des départements et des régions peut servir la performance de nos territoires. Dans le domaine des aides économiques, des transports, du tourisme, de la culture et la liste serait longue, il y a un formidable potentiel pour simplifier et mieux articuler les compétences respectives, mettre en place des stratégies communes et développer des guichets uniques. La création d’un élu commun accélèrera naturellement le mouvement car, reconnaissons-le, la notion de chef de file n’a produit, depuis 2003, que de timides réalisations.

-> Mais la création du conseiller territorial ne suffira pas. Elle doit s’accompagner d’une véritable réflexion sur les compétences et les cofinancements.

Le Gouvernement propose d’ouvrir ce chantier dès le début de l’année 2010. Nous proposerons que le rôle de la région soit conforté et amplifié en matière de développement économique, de planification et d’aménagement du territoire, de formation et de recherche. Le renforcement des compétences des régions est, d’ailleurs, cohérent avec le propre choix de l’Etat, dans le cadre de la RGPP, de consacrer le niveau régional comme l’échelon stratégique de mise en œuvre de son action.

Cette réflexion sur les compétences devra être croisée avec la réflexion sur les finances locales dans le cadre des différentes « clauses de revoyure » arrêtées au Sénat, le week-end dernier, avec le plein accord du Gouvernement.

Je tiens à le souligner d’emblée, la réforme de la taxe professionnelle préservera l’autonomie financière des régions, garantie par la Constitution, puisque, après la réforme, le ratio d’autonomie financière des régions, devrait s’élever à près de 50% contre 47% en moyenne de 2003 à 2007. Il serait donc nettement supérieur à la garantie constitutionnelle, qui est le ratio de référence établi pour l’année 2003, soit 41,3%.

Chaque région bénéficiera en outre de la compensation intégrale de ses recettes, comme s’y était engagé le Gouvernement, avec la mise en place d’un fond national de garantie de ressources. Et cette compensation se fera essentiellement par des transferts d’impôts.

Alors qu’elles ne perçoivent aujourd’hui que 11 % de la taxe professionnelle, les régions bénéficieront d’un quart de la nouvelle cotisation sur la valeur ajoutée, ce qui garantira le dynamisme de leurs ressources.

Elles conserveront les autres ressources régionales actuelles telles que la TIPP ou les certificats d’immatriculation. Ces recettes, comme vous le savez, seront complétées par la création, aux bénéfices des régions, d’une imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national ainsi que d’une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau relative aux répartiteurs principaux.

-> Je ferai plusieurs remarques à ce sujet.

(1) Tout d’abord, la base de la cotisation sur la valeur ajoutée sera plus dynamique que l’actuelle base de la taxe professionnelle qui, de plus, se réduisait progressivement. Ainsi, entre 2003 et 2008, la valeur ajoutée a crû à un rythme annuel moyen de 4,1% contre seulement 3% pour l’assiette de la taxe professionnelle. La future cotisation sur la valeur ajoutée sera donc plus dynamique que la taxe professionnelle. Voilà qui devrait rassurer telle ou telle agence anglo-saxonne de notation ! J’observe d’ailleurs que « noter » une collectivité sur sa capacité à augmenter les impôts, c’est un peu comme noter une entreprise sur sa capacité à augmenter ses prix plutôt que sur sa santé financière et sa capacité à attirer de nouveaux clients ! Or, ce que nous souhaitons développer avec cette réforme, c’est la capacité de nos territoires à attirer et à maintenir des implantations industrielles, alors que 500 000 emplois industriels ont été détruits en France depuis 15 ans.

(2) Ensuite, la nature des ressources affectées aux régions sera en lien direct avec leurs compétences : développement économique, aménagement du territoire et développement durable, transport ferroviaire.

(3) Vous aimez, Monsieur le Président, les comparaisons européennes. Avec le partage national d’un impôt à taux unique sur tout le territoire, la France ne sera pas si éloignée de la situation de certains grands pays européens. Par exemple, en Espagne, les impôts que lèvent les communautés autonomes, et sur lesquelles elles disposent d’un pouvoir de taux, représentent 18 % de leurs recettes totales. En Allemagne, les impôts partagés représentent 60 % des recettes totales des Länder, et les impôts qui leurs sont spécifiques – sans pour autant qu’ils en votent le taux – seulement 11 %. Voilà qui nous invite à considérer avec un certain recul la relation entre décentralisation et autonomie fiscale.

(4) Enfin, la péréquation, dont tout le monde parle depuis des années, sortira très renforcée de cette réforme. Si la commission mixte paritaire retient les propositions du Sénat, les ressources fiscales des régions provenant du partage de la cotisation sur la valeur ajoutée reposeront sur les charges réellement supportées par les régions, appréhendées par un faisceau de critères sur lesquels nous pourrons travailler ensemble, pourvu que vous y soyez disposés, dans le cadre des "clauses de revoyure".

Ainsi, Mesdames et Messieurs les Présidents de conseils régionaux, le Gouvernement est en train de dessiner les contours des régions de demain. Bénéficiant d’un surcroît de légitimité du fait de l’ancrage territorial de leurs élus, elles seront moins dispersées dans leurs interventions mais renforcées dans l’exercice de compétences plus resserrées et stratégiques, tournées vers la préparation de l’avenir. Leurs actions seront mieux articulées avec celles des départements et leurs ressources seront assises sur des bases dynamiques en lien avec l’exercice de leurs compétences.

III. Je souhaiterais terminer en disant quelques mots sur la méthode et le calendrier de la réforme.

J’ai entendu beaucoup de choses à ce sujet. Je souhaiterais simplement faire quelques observations cet après-midi.

(1) La première, c’est qu’« il est temps de décider », comme le rapport BALLADUR, nous y a engagés.

Ces réformes sont difficiles, chacun le sait. Il aurait été beaucoup plus facile pour le Gouvernement de contourner l’obstacle, d’attendre, de temporiser, de remettre à plus tard. Mais notre conviction est inverse : il faut garder le cap des réformes, surtout en cette période de sortie de crise qui est, chacun le sait, une période décisive.

C’est pourquoi, le Gouvernement a souhaité que la réforme de la taxe professionnelle puisse s’appliquer aux entreprises dès le 1er janvier 2010 afin de conforter la reprise économique et renforcer la compétitivité de nos territoires. Maintenant, pas dans un an, pas dans deux ans.

C’est pourquoi nous avons aussi engagé le chantier de la modernisation et de la simplification de notre organisation territoriale afin de conforter et libérer les énergies locales.

Cette réforme ambitieuse est menée pas à pas, de manière ouverte, selon un calendrier qui permet à chacun de se faire une opinion sur les options proposées par le Gouvernement. Car nous n’avons été guidés par aucune arrière-pensée.

Ainsi, le volet institutionnel de la réforme sera examiné au Sénat, en première lecture, en janvier et le mode de scrutin des conseillers territoriaux, dont nous débattrons sereinement après les régionales, ne s’appliquera qu’en 2014. Bien malin qui peut dire quels seront les équilibres politiques en France à cette date.

Ce qui nous importe, c’est de réussir la réforme des collectivités territoriales au service des Français.

(2) Nous mènerons donc, ensemble, en 2010, une triple réflexion : sur les institutions, sur les compétences et sur les finances locales.

Par le passé, nous avons discuté de l’un des aspects mais pas des autres et toujours, cette critique, d’ailleurs assez juste, est revenue. Je crois que pour la première fois dans notre pays, le calendrier que nous avons choisi permet d’évoquer tous les sujets au même moment pour garantir la parfaite cohérence d’ensemble de la réforme. Ainsi, en 2010, nous traiterons des institutions, du mode de désignation des élus locaux, des compétences, de péréquation et nous affinerons les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle au vu des simulations effectuées au premier semestre 2010. Chacun sait bien que tous ces sujets sont liés. Le Gouvernement les ouvre simultanément et invite les associations nationales d’élus, votre association, à en débattre. Je crois que c’est une opportunité unique.

Le Parlement est, aussi, au cœur de la conception, de l’amélioration et du suivi de la réforme. J’étais au Sénat, samedi dernier, pour la discussion parlementaire sur la taxe professionnelle. Le travail de l’Assemblée nationale puis du Sénat, en lien étroit avec le Gouvernement, qui s’achèvera en commission mixte paritaire, lundi prochain, a été d’une très grande richesse. Ce sera le cas aussi sur la réforme des collectivités territoriales. Le Gouvernement n’est pas figé, je l’ai dit en commission des lois élargie au Sénat et nous le montrerons. S’il faut corriger, amender, approfondir, nous le ferons.

(3) Pour la première fois, les réformes ne sont pas bouclées définitivement une fois acquis le vote du Parlement.

Ainsi, sur la suppression de la taxe professionnelle, les trois « clauses de revoyure », que le Gouvernement a acceptées, permettront de faire de véritables simulations, à partir d’un dispositif voté, pour voir si le système fonctionne et pour l’ajuster si nécessaire. Je pense notamment à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, sur laquelle vous vous interrogez. Quel changement si on compare avec le passé ! Jean-Pierre FOURCADE le déclarait, samedi, au Sénat : une année de simulation grandeur réelle aurait été très utile en 1975 au moment de la création de la taxe professionnelle. Mais qu’on songe aussi à la façon dont on a supprimé en 1999, la part salaire de la taxe professionnelle et la façon dont on l’a compensé. Le Parlement a-t-il eu la même marge de manœuvre que celle qu’il a eu sur la réforme de la taxe professionnelle ?

S’agissant des interrogations que j’ai pu entendre ici et là au sujet de la parité, je veux préciser devant vous à quel point les assemblées locales élues en 2014 feront toute leur place aux femmes. Ainsi :

• avec l’extension du scrutin de liste à toutes les communes de plus de 500 habitants, la parité progressera dans 13 000 communes, qui verront l’arrivée d’environ 40 000 conseillères municipales de plus ;
• de même au moins 25 000 femmes siègeront demain dans les conseils des intercommunalités, grâce au système de fléchage qui s’appliquera dans les 16 000 communes de plus de 500 habitants ;
• j’ajoute que la parité progressera aussi au sein des conseils généraux : aujourd’hui, moins de 13% des 3 800 conseillers généraux sont des femmes et les femmes sont seulement trois au maximum dans 35 conseils généraux sur 100 dont trois ne comptent d’ailleurs aucune femme. Demain, ce pourcentage devrait passer à au moins 20%, compte tenu de la part de proportionnelle introduite pour l’élection des conseillers territoriaux.

Je n’ignore pas qu’une réflexion complémentaire reste à conduire, et je vous y invite, pour affirmer la présence des femmes au sein des conseils régionaux, du fait de l’évolution du mode de scrutin, pour partie majoritaire et uninominal, pour partie proportionnel. Je suis ouvert à toute proposition. Les pistes sont nombreuses.

Je crois que celle d’une sanction financière ou d’une incitation financière mérite d’être approfondie, pour que les partis politiques concrétisent leur engagement en faveur de la parité.

Vous le voyez : nous sommes déterminés à avancer, et nous ne sommes pas figés.

Notre méthode est fondée sur l’écoute, le pragmatisme et la prise en compte des améliorations proposées par le Parlement.

Mesdames et Messieurs les Présidents de conseils régionaux,

J’ai souhaité m’adresser à vous très directement, sans faux semblant.

Vous l’avez compris : je ne suis pas de ceux qui pensent que l’organisation territoriale actuelle de la France est optimale, je ne suis pas de ceux qui pensent que le statu quo est la meilleure solution, je ne suis pas de ceux qui pensent que la meilleure réforme est encore de ne rien faire.

Et je mesure bien que toute réforme suscite le débat – un débat légitime, un débat nécessaire, un débat souhaitable dès lors qu’il refuse les caricatures et les postures, dès lors qu’il porte sur les projets, qu’il confronte les idées et qu’il permet d’avancer.

C’est pourquoi j’ai souhaité m’exprimer aujourd’hui devant l’Association des régions de France, comme je l’ai fait devant l’Assemblée des départements de France et l’Association des maires de France.

Le Gouvernement n’a d’autre ambition que d’adapter l’organisation territoriale de la France aux réalités de notre temps.

De même qu’il y a près de trente ans le président MITTERRAND a su lancer la dynamique de la décentralisation, le président SARKOZY est convaincu, aujourd’hui, de l’impérieuse nécessité d’une adaptation de nos structures territoriales, pour améliorer la performance de nos territoires, pour conforter les libertés locales et pour rendre un meilleur service aux Français.

Ce projet est porté avec ardeur par le Gouvernement.

Il est débattu devant le Parlement.

C’est un rendez-vous majeur pour notre pays.

J’ai la conviction que nous le réussirons, avec les élus locaux, au service des Français.