28.09.2010 - Comité des finances locales

- Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le Ministre [cher François BAROIN],
Monsieur le Président du Comité des finances locales [Cher Gilles CARREZ],
Mesdames et Messieurs les membres du Comité des finances locales,

[Avant de compléter le propos de François BAROIN sur les dispositions de la loi de finances pour 2011, je voudrais vous souhaiter la bienvenue au ministère de l'Intérieur, de l'outremer et des collectivités territoriales et excuser l'absence de Brice HORTEFEUX, en déplacement aujourd'hui.]

Un Comité des finances locales dans ces murs prend nécessairement une dimension symbolique, au moment de présenter un projet de loi de finances qui porte de nombreuses dispositions relatives aux ressources des collectivités territoriales, qu'il s'agisse :
- de la péréquation des ressources fiscales, appelée par les clauses de rendez-vous de la réforme de la taxe professionnelle,
- du gel des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales,
- du développement de la péréquation verticale,
- de la compensation des charges transférées,
- de la rénovation complète du système des amendes,
- ou encore de la réforme des dotations d'investissements aux communes.

François BAROIN vient de vous livrer les grandes données de l'équilibre budgétaire et les règles qui vont s'appliquer, sur la période triennale 2011 - 2013 en ce qui concerne l'enveloppe des concours financiers aux collectivités territoriales.

Je souhaite, pour ma part, évoquer plus précisément quatre sujets :
- Le périmètre des concours financiers de l'Etat ;
- Les mesures relatives à la péréquation verticale, via la DGF ;
- Les dispositions relatives à la péréquation horizontale, via la clause de revoyure de la réforme de la taxe professionnelle ;
- Les initiatives du Gouvernement sur la question de la situation financière des départements.

I. Tout d'abord, en complément du propos de François BAROIN, je voudrais préciser certains points en ce qui concerne le périmètre de l'enveloppe dite « normée ».

Cette enveloppe, d'un montant de 50,4 milliards d'euros, connaît en effet de nouvelles mesures de périmètre par rapport à l'an dernier :

- Le Fonds de compensation de la TVA et les amendes de police en sont exclus. Leur évolution n'aura donc pas d'impact sur celle des autres concours financiers de l'Etat.

- De même, les effets de périmètre résultant de la réforme de la taxe professionnelle sont neutralisés.
Ainsi, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (la DCRTP) est exclue de cette enveloppe.

- A contrario, le gel de cette enveloppe sur 3 ans garantit la stabilité de certaines dotations, renforçant ainsi leur lisibilité :
Le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) par exemple est pérennisé sur les 3 prochaines années pour un montant annuel de 500 millions d'euros.
De même, la dotation de développement urbain (DDU) sera reconduite pour les 3 ans à venir à hauteur de 50 millions d'euros annuels.

Au niveau des dotations de fonctionnement et d'investissement qui restent stables, la DGE des communes et la dotation de développement rural vont fusionner au sein d'une dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
C'était l'une des préconisations du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) de cette année. Cela va permettre de rationaliser le fonctionnement et l'attribution de ces deux dotations qui, en pratique, étaient attribuées aux mêmes territoires. Leur fonctionnement sera simplifié, puisqu'une seule commission d'élus sera conservée.

Très sensible au soutien apporté aux territoires ruraux, je ne pouvais que souscrire à cette réforme, également portée par Brice HORTEFEUX et Michel MERCIER.

II. J'en viens à présent au développement de la péréquation.

Cet objectif reste prioritaire pour le Gouvernement. Il va même prendre une nouvelle dimension dès l'an prochain, grâce au développement de la péréquation horizontale, suite à la réforme de la taxe professionnelle.

A terme, c'est d'ailleurs une approche globale de la péréquation entre collectivités territoriales que nous devons nous efforcer de construire et dans ce domaine, je sais que je pourrai compter sur les propositions du Comité des finances locales.

1. Nous proposons en premier lieu d'adapter les instruments de mesure des écarts de richesse aux nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales.

Cette mesure est indispensable pour la répartition des dotations de péréquation. A cet égard, il convenait de ne pas perturber trop gravement cette répartition au moment où nous devons à la fois mettre en place les nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales et mettre en œuvre le gel des dotations de l'Etat.

C'est pourquoi j'ai proposé, pour 2011, de conserver pour la part de potentiel financier assise sur la seule taxe professionnelle, les données utilisées pour le calcul du potentiel financier 2010, c'est-à-dire en fait les données 2009.

Naturellement, l'an prochain, un nouveau potentiel financier prendra en compte les nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales.

Je vous précise que le potentiel fiscal des intercommunalités sera à présent consolidé avec celui des communes. C'est une mesure pleinement cohérente avec l'objectif de couverture du territoire par des intercommunalités à fiscalité propre ; c'est aussi un moyen de mieux mesurer la richesse effective d'un territoire donné.

2. Le gel des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales doit s'accompagner d'un renforcement de la péréquation, conformément aux conclusions de la conférence sur les déficits publics.

a) Dans le contexte du gel des dotations, nous avons veillé à dégager des moyens suffisants pour financer la croissance démographique et le développement de la carte intercommunale, comme pour faire progresser la péréquation.

Ces différentes évolutions sont financées au sein de l'enveloppe, par 3 mesures :

Premièrement : une baisse des variables d'ajustement comme l'année dernière, à hauteur d'environ 86 M€.

Deuxièmement : un écrêtement de certaines composantes de la DGF, un peu plus prononcé que les années précédentes. Le complément de garantie des communes sera à nouveau écrêté, comme les deux années précédentes, à hauteur de 150 M€. Mais nous proposerons, au lieu d'un écrêtement uniforme, de moduler cet écrêtement en fonction du potentiel fiscal des communes. Concrètement, seules les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen subiraient cet écrêtement, dans une proportion plafonnée à 5 % du complément de garantie. C'est, dans le contexte de gel des dotations, une véritable mesure de redistribution.

Troisièmement : un abattement est également proposé pour la compensation « part salaires », à hauteur de 1,6 % soit 98 M€.

Ainsi, les sommes consacrées à la péréquation au sein de la DGF pourront augmenter sensiblement, en volume comme en proportion.

b) Concrètement, ces mesures permettront à la péréquation verticale de progresser l'an prochain au moins autant que cette année.

Pour le bloc communal :

- la dotation de solidarité rurale (DSR) devrait augmenter de 50 millions d'euros, soit +6%. En accord avec Brice HORTEFEUX et Michel MERCIER, j'ai été attentif à la fragilité des secteurs les plus ruraux. C'est pourquoi je propose que l'augmentation de la DSR soit orientée vers sa fraction « péréquation », qui est attribuée aux plus petites communes. Je suis également ouvert à une évolution de la répartition de cette fraction de la la DSR permettant de mieux cibler les bénéficiaires de la croissance, si une telle évolution peut, d'ici à l'adoption du projet de loi de finances, faire l'objet d'un consensus entre les membres du groupe de travail qui avait été constitué à cette fin en 2009.

- La dotation de solidarité urbaine (DSU) devrait progresser selon le même rythme que celui de la DSR, soit +6%, ce qui représente une augmentation de 77 millions d'euros. Le mécanisme de répartition adopté les deux années précédentes est reconduit pour l'an prochain.

- Enfin, la dotation nationale de péréquation (DNP) devrait pouvoir augmenter de 11 millions d'euros.

Pour les départements, la dotation de péréquation urbaine et la dotation de fonctionnement minimale devraient augmenter au total de 34 millions d'euros, soit +2,5%.

Quant aux régions, leur dotation de péréquation augmentera de 6 millions d'euros.

III. Ce développement de la péréquation verticale s'accompagne d'une mise en place progressive de la péréquation horizontale.

En premier lieu, nous avons tenu compte des améliorations proposées par l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de l'administration (IGA) ainsi que par les 6 parlementaires en mission [ dont certains sont membres du comité des finances locales : Charles Guené] concernant les mécanismes de péréquation départementaux et régionaux assis sur la cotisation sur la valeur ajoutée.

Nous proposons ainsi de retenir un mécanisme unique de péréquation, assis sur la croissance de la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Les régions dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen contribueront à ce dispositif à hauteur de 50 % de la croissance, à partir de 2011, de la recette CVAE de l'année. La première année de comparaison sera donc l'année 2012.

L'ensemble des contributions dégagées sera réparti entre les régions dont le potentiel fiscal est inférieur à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen, en fonction de critères de ressources et de charges.

Il en ira de même pour les départements : ils bénéficieront d'un dispositif en tous points semblable, combinant un système d'écrêtement de la moitié du surplus de CVAE cumulé depuis 2011, et un système de redistribution réparti en fonction des critères de ressources et de charge.

En deuxième lieu, les départements vont bénéficier dès l'an prochain d'un mécanisme de péréquation assis sur les Droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Nous proposons une adaptation de ce dispositif d'origine parlementaire.
Il est en effet indispensable de limiter sa volatilité, en prenant en compte une moyenne mobile sur 5 ans, comme nous l'avons fait d'ailleurs, pour la prise en compte des DMTO dans le potentiel financier des départements.

En troisième lieu, nous allons introduire un mécanisme de péréquation horizontale au niveau des communes et des intercommunalités.

En effet, les articles 76 et 78 de la loi de finances pour 2010 nous invitent à adapter plusieurs dispositifs de péréquation communale.

Je vous confirme que nous avons prévu les ajustements nécessaires au bon fonctionnement du fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) pour l'an prochain.

De même, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) sont adaptés, du moins pour la part relative aux communes et groupements dits « défavorisés ». En effet, je vous rappelle que la part relative aux reversements prioritaires et aux communes dites « concernées » est prise en compte dans la garantie de ressources de la réforme de la Taxe professionnelle.

Mais nous voulons aller plus loin, en introduisant l'amorce d'un nouveau mécanisme de péréquation horizontale au niveau des communes et des intercommunalités, qui pourrait entrer en vigueur à compter de 2012.

Le principe serait voisin de celui du FSRIF et consisterait à prélever une part définie des recettes fiscales des communes et des groupements de communes les mieux dotés pour la répartir au profit des communes et des groupements les plus défavorisés en fonction de critères de ressources et de charges.

Un seuil de 2% des ressources nous semble envisageable, ce qui permettrait de dégager une somme globale d'environ 1 milliard d'euros en redistribution.

Toutefois, les réflexions et les simulations sur ce sujet doivent se poursuivre et être affinées.

C'est pourquoi le projet de loi de finances est « programmatique » sur ce point car un débat parlementaire doit s'instaurer sur ce sujet. Mon souhait est que le CFL puisse ensuite travailler, au cours de l'année 2011, à la mise en place effective de ce nouveau mécanisme.

Tels sont nos objectifs, que je compte approfondir avec vous l'an prochain, et que j'entends mettre en œuvre en lien avec la réforme des collectivités territoriales.

IV. Enfin, je voulais terminer mon propos sur la situation financière des départements.

Vous le savez, le Gouvernement suit ce sujet avec une attention toute particulière. Le Premier ministre a reçu le bureau de l'Assemblée des départements de France le 1er juin dernier et a arrêté une série de mesures.

Dans un récent courrier, adressé à tous les présidents de conseils généraux, j'ai rappelé que ces mesures avaient été mises en œuvre :

- Un moratoire sur les normes est mis en place depuis le 6 juillet dernier ;
- Des groupes de travail doivent se mettre en place pour exploiter les préconisations du rapport Jamet, dès que l'ADF nous aura fait parvenir ses propositions de représentation en la matière ;
- Je mentionne également pour mémoire l'engagement du Président de la République en ce qui concerne le lancement d'une réflexion sur une réforme de la dépendance à la fin de l'année.

Pour les départements en situation de difficulté urgente, une mission d'appui a été constituée. Elle devrait pouvoir déterminer pour les départements qui en font la demande, un système d'avances remboursables en échange d'un programme de stabilisation.

Cette dernière mesure n'est pas traduite, à ce stade, dans le projet de loi de finances. Elle dépendra du nombre de départements candidats et de l'estimation des besoins. A ce stade, la teneur des éventuels contacts entre les départements et la mission reste bien évidemment confidentielle. S'il était activé en faveur de plusieurs départements, ce système d'avances serait intégré au projet de loi de finances rectificative pour 2010.

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Vous le voyez, ce programme de travail est ambitieux. Les différentes mesures décrites vont permettre concrètement d'associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des déficits publics, de dégager des ressources pérennes et des règles lisibles [stables], qui seront en pleine cohérence avec les objectifs de la réforme des collectivités territoriales.

Je vous remercie.