27.10.2010 - Examen du projet de loi de finances 2011 devant la commission des lois de l'Assemblée nationale

- Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le Président [Jean-Luc WARSMANN],
Monsieur le Rapporteur général [Gilles CARREZ],
Monsieur le Rapporteur [Manuel AESCHLIMANN],
Mesdames et Messieurs députés,

Comme l'an dernier, je voudrais insister sur la particularité de l'examen des crédits et des articles rattachés à la mission "Relations avec les collectivités territoriales".

En effet, cette mission ne retrace qu'une petite partie de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. Celui-ci figure en effet majoritairement dans la première partie de la loi de finances, qui a été examinée la semaine dernière par votre Assemblée. C'est aussi le cas d'une réforme importante qui intervient cette année , celle des amendes de police.

La mission RCT "pèse" à peine 2,5 milliards d'euros, quand les seuls prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, qui figurent à l'article 27 de la loi de finances, atteignent 55,3 milliards d'euros.

L'effort global, incluant les dégrèvements législatifs d'impôts locaux et la fiscalité transférée, atteint quant à lui 99 milliards d'euros.

J'articulerai mon intervention autour de trois points :

1. La "clause de rendez-vous" de la réforme de la taxe professionnelle sur les collectivités territoriales ;
2. La mise en œuvre du gel des concours financiers et la poursuite de l'effort de péréquation ;
3. L'examen des crédits proprement dits de la mission.

Premier thème : la clause de rendez-vous de la taxe professionnelle.

Nous avons concrétisé, comme nous nous y étions engagé , cette clause de rendez-vous qui était une attente forte des parlementaires et des élus locaux dans ce projet de loi de finances pour 2011.

Comme l'an dernier, j'en profite pour réaffirmer que les collectivités territoriales bénéficieront de la garantie sur le niveau comme sur le dynamisme de leurs ressources financières. Au-delà de leurs nouvelles ressources fiscales, les collectivités territoriales verront leurs recettes complétées, le cas échéant, par la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et ajustées par un prélèvement ou un écrêtement au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
Je rappelle aussi que je me suis mobilisé pour que soit réglée la question très délicate du transfert de la taxe d'habitation au niveau communal. En effet, l'existence d'abattements départementaux de taxe d'habitation venait compliquer ce transfert dans certains cas. En lien avec Brice HORTEFEUX, Christine LAGARDE et François BAROIN, nous déposerons un amendement qui neutralisera les effets de la réforme pour les contribuables.

Cet ajustement complétera ceux qui sont prévus aux articles 59 et 60. Certains amélioreront encore le lien entre activités économiques et territoires. En particulier, le tarif de l'IFER éolien passera de 2,913 euros à 5 euros le kilowatt de puissance installée, répondant à une attente forte des élus locaux concernés par le développement de cette nouvelle source d'énergie.

Ensuite, la péréquation horizontale sera considérablement développée.
Le Gouvernement partage les conclusions du rapport des six parlementaires en mission sur la taxe professionnelle [parmi lesquels les députés Olivier CARRE, Marc LAFFINEUR et Michel DIEFFENBACHER] en matière de péréquation sur la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE). L'article 62 introduit donc un mécanisme "sur flux cumulés" pour les régions et les départements, qui sera progressivement alimenté par la croissance de cette nouvelle ressource au fil des ans.

Nous proposons aussi de revoir le mécanisme sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) introduit l'an dernier par votre collègue Marc LAFFINEUR.
Je sais qu'il suscite beaucoup de débats : quel niveau de redistribution faut-il en effet envisager pour une catégorie de collectivités en proie à une situation financière objectivement tendue ?

Quel risque de volatilité faut-il accepter pour que le mécanisme ait à la fois un effet redistributif puissant en période de croissance, mais peut-être aussi un effet contra-cyclique en période de "basses eaux" ?
Quel équilibre faut-il trouver, dans le calcul des contributions, entre la croissance des DMTO d'une part, et leur niveau par habitant d'autre part ? Pour ma part, je suis favorable à un système offrant un minimum de stabilité et de prévisibilité des ressources redistribuées qui s'inscrive dans une certaine pérennité , ce qui milite en faveur d'une référence assise sur une moyenne de référence. C'est l'objet de l'article 61.
Le débat sur ce sujet a vocation à se poursuivre devant votre assemblée et je ne doute pas que nous trouvions ensemble un dispositif équilibré sur la base des propositions des uns et des autres.

S'agissant de la péréquation au niveau communal, la loi de finances doit aussi permettre un débat sur l'instauration, dès 2012, d'un nouveau dispositif de péréquation des ressources communales et intercommunales, selon les modalités décrites à l'article 63.
Le Gouvernement souhaite que ce débat nous permette, collectivement, de disposer d'une "feuille de route" pour les travaux que nous aurons à conduire en 2011, en étroite concertation avec le comité des finances locales.

Enfin, compte tenu des évolutions des ressources des collectivités territoriales, nous avons dû adapter les instruments de mesure des écarts de richesse aux nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales.Cette mesure est indispensable pour la répartition des dotations de péréquation. C'est l'objet de l'article 86 du projet de loi de finances.

A cet égard, il convenait de ne pas perturber trop gravement cette répartition au moment où nous devons à la fois mettre en place les nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales et mettre en œuvre le gel des dotations de l'Etat.

C'est pourquoi j'ai proposé, pour 2011, de conserver pour la part de potentiel financier assise sur la seule taxe professionnelle, les données utilisées pour le calcul du potentiel financier 2010, c'est-à-dire en fait les données 2009.

Naturellement, l'an prochain - et c'est un gros travail qui attend la DGCL - un nouveau potentiel financier prendra en compte les nouvelles ressources fiscales des collectivités territoriales.

Je vous précise enfin que le potentiel fiscal des intercommunalités sera à présent consolidé avec celui des communes. C'est une mesure pleinement cohérente avec l'objectif de couverture du territoire par des intercommunalités à fiscalité propre ; c'est aussi un moyen de mieux mesurer la richesse effective d'un territoire donné.

Deuxième thème : le maintien en valeur, pour la période du budget triennal 2011-2013, des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Comme vous le savez, la décision de stabiliser les concours financiers de l'Etat aux collectivités a été prise lors de la deuxième conférence des déficits publics, en s'inscrivant dans la suite des conclusions du rapport présenté par le président du comité des finances locales, votre collègue Gilles CARREZ, et Michel THENAULT, préfet.

Cette évolution ne vise certainement pas à stigmatiser les collectivités territoriales qui se sont mobilisées aux côtés de l'Etat au plus fort de la crise. Je rappelle qu'avec le plan de relance, 19 500 collectivités ont accepté de maintenir leur niveau d'investissement l'an dernier. Et près de 2 900 collectivités supplémentaires ont procédé de même cette année.

Non, la raison d'être de cette décision est l'association des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des finances publiques que nous devons mener en cette période de sortie de crise, et qui concerne toute la sphère publique.

Il suffit de rappeler le montant de ce qu'il est convenu d'appeler "l'effort financier de l'Etat" en faveur des collectivités territoriales - 99 milliards d'euros ou, en mettant de côté la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences, 77 milliards d'euros -, pour s'en convaincre.

Je souligne d'ailleurs que ce gel n'est ni plus ni moins de la règle que l'Etat impose à l'ensemble de ses dépenses : l'association des collectivités à la maîtrise des déficits n'en fait pas pour autant, comme on l'entend parfois dire, une "variable d'ajustement".

Ce gel porte sur une enveloppe de 50,4 milliards d'euros, mais cela appelle cependant quelques observations :

1. La stabilisation des concours financiers de l'Etat ne va pas concerner toutes les dotations.

Tout d'abord, suivant la préconisation de messieurs CARREZ et THENAULT, le FCTVA n'est pas inclus dans le périmètre visé par le gel. Les dotations aux collectivités territoriales ne seront donc pas pénalisées par la croissance des investissements que celles-ci pourraient mener. Les amendes de police, compte tenu de la réforme que j'ai évoquée au début de mon propos, sortent également du périmètre du gel.

2. Les effets de la réforme de la taxe professionnelle, et notamment la création de la nouvelle dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), ne pèseront pas sur les autres concours financiers de l'Etat.

3. Pour que ce gel soit acceptable, nous avons veillé à ce qu'il puisse préserver le développement de la péréquation.

Ainsi, j'ai souhaité que, dans le texte même de la loi de finances (à l'article 81), figurent les augmentations allouées à la DSU et à la DSR :
- La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale augmentera de 77 millions d'euros ;
- La dotation de solidarité rurale augmentera de 50 millions d'euros.

Cela représente 6,2% d'augmentation pour chacune de ces deux dotations.

Certains d'entre vous objecteront que ces augmentations sont gagées sur des diminutions d'autres dotations, comme le complément de garantie des communes ou la dotation de compensation de la part salaires de la TP.

A cet égard, je vous signale que Gilles CARREZ a fait adopter vendredi soir un amendement avec l'accord du Gouvernement qui modifie le périmètre de l'enveloppe soumise au gel, afin d'y intégrer la dotation de compensation des pertes de base de TP.

Comme elle devait diminuer mécaniquement l'an prochain, cette intégration permettra de réallouer 149 millions d'euros supplémentaires, qui viendront soulager la baisse initialement envisagée de certaines composantes de la DGF. Il y aura d'ailleurs certainement lieu de revoir les modalités d'indexation de la dotation forfaitaire prévue à l'article 80.

J'ajoute et c'est important que s'agissant du complément de garantie, que nous proposons de l'écrêter non pas de manière uniforme comme les années précédentes, mais en fonction du potentiel fiscal des communes. C'est une vraie mesure de redistribution, particulièrement protectrice des petites communes : ainsi, le complément de garantie des 19 000 communes de moins de 500 habitants ne baisserait en moyenne que de 0,27 %, et seulement 8 % d'entre elles seraient contributrices.

Vous le voyez, de nombreuses mesures accompagnent la mise en œuvre de ce gel.

Troisième thème : l'examen proprement dit des crédits de la mission "Relations avec les collectivités territoriales".

Cette mission représentera 2,559 milliards d'euros d'autorisations d'engagements et 2,513 milliards d'euros de crédits de paiement en 2011. La plupart des crédits qui relèvent de cette mission , sont concernés par le gel des concours financiers aux collectivités territoriales.

Je souhaiterais toutefois insister sur quelques évolutions.

1) Tout d'abord, en étroite concertation avec Michel MERCIER, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, j'ai lancé la fusion la dotation globale d'équipement et la dotation de développement rural pour créer une nouvelle dotation d'équipement des territoires ruraux (article 82) qui sera dotée de 615 millions d'euros €.

Cela permettra d'améliorer , de simplifier la gestion de ces crédits déconcentrés au niveau des préfectures, et d'élargir le champ des projets éligibles.

Par ailleurs, quelques dotations vont connaître un abondement destiné à répondre à des besoins spécifiques. C'est le cas de la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires de Mayotte (article 79) ou encore du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (article 83), qui progressent respectivement de 5 et de 10 millions d'euros.

Parallèlement, la dotation de développement urbain est reconduite non seulement en 2011, mais sur l'ensemble de la période triennale 2011-2013. L'Etat continuera ainsi d'apporter son soutien aux projets d'investissement ou d'actions dans le domaine économique et social des communes les plus défavorisées.

Vous le voyez, cette loi de finances est le fruit d'un équilibre entre la nécessité d'assainir nos finances publiques et la poursuite des efforts en faveur des territoires défavorisés. Elle aussi le résultat d'un doalogue constant avec votre rapporteur général du budget et le comité des finances locales.

Je vous remercie.