18.11.2009 - Congrès de l'Association des maires de France

Mesdames et Messieurs les Parlementaires,
Mesdames et Messieurs les maires,

Le congrès annuel de l’association des maires de France est un des événements les plus importants de l’année pour la vie publique de notre pays. On le voit tout spécialement cette année.

Je remercie donc le président de votre association, Monsieur Jacques Pélissard, son secrétaire général, Monsieur André Laignel, ainsi que tous les membres du bureau de m’avoir invité à m’exprimer devant vous en tant que Secrétaire d’Etat aux collectivités territoriales.

Ce 92ème congrès est très particulier car il se tient au moment où le gouvernement lance une réforme ambitieuse des collectivités territoriales, dont le Président de la République a rappelé les enjeux dans son discours de Saint-Dizier et que le Premier ministre a longuement évoqué hier dans son discours.

Cette réforme a un objectif ambitieux et il ne s’agit surtout pas, ni de recentraliser, ni de paralyser les collectivités. Il s’agit au contraire d’offrir aux collectivités, aux élus, des institutions locales modernisées qui leur permettent de faire face aux défis de l’avenir, et de tirer les leçons des innombrables rapports, venus de tous les horizons politiques, sur ce sujet.

Une réforme de cette ampleur, c’est naturel, suscite un large débat. Vos travaux de la matinée en sont l’illustration. Ce débat est plus que légitime, il est nécessaire. Il accompagne la réforme depuis le début, et nous savons qu’il a vocation à se poursuivre notamment au Parlement.

La réforme suscite parmi vous des interrogations et des craintes. Je les comprends, parce que je suis aussi un élu local. Je suis donc venu m’adresser à vous aujourd’hui pour évoquer ces questions qui génèrent vos préoccupations.

Pour sa part, le Premier ministre François Fillon s’est longuement exprimé hier devant vous. Il a apporté de nombreuses précisions sur la fiscalité locale en général et la suppression de la taxe professionnelle en particulier. Je ne reviendrai donc pas sur ces sujets, qui seront à nouveau développés cet après-midi par Christine Lagarde et Eric Woerth.

Le Premier ministre a évoqué les évolutions souhaitables de l’intercommunalité en annonçant notamment la prise en compte de certaines demandes formulées par vos associations : l’AMF et l’ADCF dont je salue amicalement le président Daniel Delaveau, maire de Rennes.

Pour ma part, je vous propose donc aujourd’hui de reprendre très simplement et sans détours l’ensemble des points de la réforme qui concernent le bloc communal.

I. Mais permettez-moi d’abord de revenir sur la méthode d’élaboration et le calendrier de la réforme.

A. Le constat

La réforme est une réponse à un constat simple.
Le statu quo n’est plus possible. Ce constat a été fait par tout le monde depuis des années. Vous-mêmes, qui êtes en première ligne, le faites quotidiennement. De nombreux rapports préconisent depuis des années de mettre fin :
-    à l’empilement des structures qui se sont accumulées au fil des ans ;
-    à l’enchevêtrement des compétences qui ne permet pas à nos concitoyens d’identifier les collectivités responsables de tel ou tel projet.

De fait, notre organisation territoriale est devenue incompréhensible au commun des mortels. Seuls les experts parviennent à s’y retrouver.

Cette complexité a un coût énorme : une partie des 16 000 syndicats intercommunaux, qui représentent 16 milliards dont la moitié en fonctionnement, sont par exemple devenus des « coquilles vides », selon la formule de la Cour des Comptes.

Comprenons-nous bien : ce constat n’est pas la mise en accusation des élus. C’est la dynamique du système qui a généré cette complexité, et d’ailleurs cette nécessité ne concerne pas que les collectivités territoriales : l’Etat lui-même doit se réformer et se simplifier.

Il a d’ailleurs commencé à le faire. La révision générale des politiques publiques aborde une phase décisive de réorganisation des services déconcentrés, comme François Fillon l’a annoncé lundi : l’Etat tire - enfin ! – les conséquences de la décentralisation : non pas en se désengageant mais en supprimant les doublons et en rationalisant son organisation territoriale.

Je veux rappeler que la réforme des collectivités territoriales a été élaborée, depuis le début, dans la concertation. Les diverses associations d’élus ont été consultées et l’AMF au premier chef. Nombre de leurs remarques et propositions ont été prises en compte dans le projet.

Et le dialogue se poursuit, notamment avec Monsieur Jean-Patrick Courtois, rapporteur du texte au Sénat. Sachez que cette attitude d’ouverture restera valable tout au long de l’examen du projet au Parlement, où nous prendrons le temps du débat, où nous entendrons les préoccupations des élus.

B. Le calendrier

Comme vous le savez, la réforme repose sur quatre textes législatifs :
- un texte de nature institutionnelle qui comprend notamment les dispositions sur l’intercommunalité, qui pose le principe de la création des métropoles sur la base du volontariat, ou encore la possibilité de créer des communes nouvelles ;
- et trois textes de nature électorale :

• un premier fixe l’expiration des mandats des conseillers généraux élus en 2011 et régionaux élus en 2010 pour permettre l’élection des nouveaux conseillers territoriaux en 2014 ;
• un deuxième fixe les dispositions électorales relatives aux délégués communautaires et aux conseillers territoriaux ;
• le dernier contient des dispositions techniques qui relèvent de la loi organique.

Enfin, une dernière loi interviendra au plus tard douze mois après la publication de loi institutionnelle pour clarifier et préciser les compétences des différents niveaux de collectivités.

Brice Hortefeux et moi-même avons présenté la réforme en conseil des ministres le 21 octobre dernier. Le Sénat, chambre des collectivités locales, est aujourd’hui en train de travailler sur ces textes et les débats devraient débuter en séance publique à la mi-décembre.

Une fois de plus, nous nous donnerons le temps du débat, le gouvernement sera très attentifs aux propositions des parlementaires : le texte pourra évoluer en fonction des discussions au Sénat et à l’Assemblée Nationale. François Fillon l’a confirmé hier.

II. Venons-en au contenu du projet, qui conforte le rôle de la commune.

A. La commune, tout d’abord, conserve son rôle, primordial pour nos concitoyens, d’échelon de proximité.

La commune et le maire conservent leurs compétences et leurs pouvoirs actuels. Je vous confirme très clairement qu’elle conserve sa clause de compétence générale qui date de la grande loi municipale de 1884 et lui permet d’agir sur toutes les questions d’intérêt local.

Le texte est par ailleurs perfectible : la majorité des deux-tiers actuellement requise pour procéder à un transfert de compétences à l’intercommunalité pourrait être maintenue. Dans le même esprit, un transfert de la compétence pourrait ne pas entraîner automatiquement un transfert des pouvoirs de police correspondant, par exemple en matière de circulation. Je voudrais rassurer Jacques Pélissard sur ce point.

Je souhaite aussi rassurer ceux qui s’interrogent sur un point important, car on entend toute sorte de choses sur ce sujet. Le département conservera son rôle de solidarité avec les communes.

Ce rôle de solidarité, qui s’exerce notamment par l’octroi de subventions pour tel ou tel projet, est une compétence attribuée aux départements par la loi.

Enfin, je veux le dire très nettement : la clarification des compétences ne signifie pas la fin des cofinancements dont les communes ou EPCI ont besoin pour leurs équipements, et je suis bien placé pour le savoir.

B. Le projet ouvre ensuite la possibilité de créer des communes nouvelles

Ce dispositif se substitue à celui de la loi dite « Marcellin » qui s’est avérée inadaptée. Le projet prévoit un dispositif plus incitatif :
- les anciennes communes peuvent subsister en tant que communes déléguées, avec un maire délégué, une mairie et éventuellement un conseil ;
- la commune nouvelle bénéficie d’une dotation particulière égale à 5% de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle, évoluant comme la DGF ;
- pendant trois ans, l’éventuelle éligibilité à la DGE et à la DDR est maintenue ;

Outre le regroupement de communes contiguës par accord unanime des conseils municipaux, la création d’une commune nouvelle pourra également s’opérer par transformation d’un EPCI à fiscalité propre. Dans ce cas la dotation de compensation de l’ancien EPCI est maintenue.

Là aussi je veux le dire très clairement, rien ne sera imposé : le choix de créer une commune nouvelle ne peut être fait que sur la base du volontariat comme pour la loi Marcellin.

C. Le projet apporte également des améliorations importantes.

Il répond à une demande forte des élus en abaissant le seuil d’élection au scrutin de liste à 500 habitants, afin que les équipes municipales soient élues sur un projet pour la commune. De plus, cela favorisera la parité en faisant entrer près de 40 000 femmes supplémentaires dans les conseils municipaux.

La désignation des conseillers communautaires par fléchage devrait par ailleurs permettre à au moins 25 000 femmes de plus de siéger dans les conseils communautaires.

Ce projet améliore aussi substantiellement le statut de l’élu sur de nombreux points en étendant le droit à la formation et l’indemnité de fin de mandat, en simplifiant les conditions d’attribution de l’honorariat, en encore en améliorant le congé électif.

Enfin, le texte assure définitivement la sécurité juridique de la mutualisation au regard du droit communautaire ce qui était très attendu par votre association.

III. L’intercommunalité s’est prodigieusement développée depuis la loi « Chevènement » de 1999, parce qu’elle répond à un besoin réel des communes, notamment en milieu rural, de mise en commun des leurs force. C’est pourquoi le projet vise à rationaliser, démocratiser et adapter l’outil intercommunal.

A.  Le projet de loi prévoit tout d’abord un dispositif d’achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale.

L’ambition du projet est d’achever la couverture du territoire. A cet effet, le texte prévoit un dispositif temporaire incitatif dont les maîtres mots sont persuasion et concertation.

Les schémas départementaux de coopération intercommunale, établis en concertation avec les élus, devront être appliqués avant le 31 décembre 2013.

Le rôle de la commission départementale de coopération intercommunale sera central dans ce dispositif :
- elle disposera d’un pouvoir d’amendement sur le schéma départemental de la coopération intercommunale élaboré par le préfet et pourra également obtenir de celui-ci qu’il modifie ses projets de création, de fusion, de modification de périmètre d’un EPCI, élaborés dans le cadre du dispositif temporaire ;
- elle disposera aussi de la possibilité d’imposer sa proposition à une majorité des deux tiers.

Il conviendra d’éviter les regroupements forcés. Par ailleurs il me paraît évident que la question de la taille ne devra pas être traitée de manière systématique mais qu’il faudra tenir compte d’éléments tels que la population, le nombre de communes, l’étendue du territoire.

L’intercommunalité ne peut en effet tourner le dos à la géographie. Il n’y aura pas de seuil démographique minimum pour constituer un EPCI.

B. Ensuite il est essentiel que les délégués communautaires acquièrent une légitimité démocratique en étant élus.

Les EPCI gèrent des budgets importants, notamment alimentés par l’impôt, dont ils fixent le taux. Ce seul argument suffit à justifier l’élection de leurs conseils.

L’élection se fera dès 2014 par un système de fléchage du type « Paris/Lyon/Marseille ». La légitimité première de l’élection municipale est ainsi maintenue, de même qu’un lien fort entre communes et EPCI.

En outre, le Gouvernement est soucieux de l’équilibre démographique et territorial au sein des EPCI : toutes les communes seront représentées, et aucune commune n’aura la majorité absolue des voix.

Comme l’a précisé le Premier ministre, si les communes s’accordent à l’unanimité sur la répartition des sièges, il ne sera pas utile de recourir au tableau figurant dans le projet de loi qui n’interviendrait qu’en dernier ressort. Je suis sûr que les débats au Parlement permettront de valider ce principe en trouvant un équilibre satisfaisant pour tous.

C. Le projet prévoit enfin de mettre à disposition des grandes agglomérations une nouvelle catégorie d’EPCI, la métropole.

Il ne s’agit plus de créer une nouvelle collectivité comme cela avait été dit ici ou là.

La métropole est une nouvelle catégorie d’EPCI beaucoup plus intégrée destinée aux grandes aires urbaines françaises dont la population est supérieure à 450 000 habitants, celles qui jouent un rôle essentiel dans le rayonnement international du pays. Elles exerceront des compétences économiques renforcées qui exigent une taille et une surface financière minimales.

Je veux dire là encore que la loi ne dresse pas de liste de villes concernées. La création d'une métropole sera laissée à l'entière initiative des communes concernées, sur la stricte base du volontariat.

La loi prévoit la possibilité pour le département ou la région de déléguer à la métropole une de ses compétences par convention, c’est à dire toujours sur la base du volontariat. Cette possibilité est ouverte également à l’Etat, qui pourra déléguer à une métropole la gestion d’un équipement.

Pour les grandes villes qui n’atteindraient pas en 2014 le seuil des 450 000, la loi prévoit dans le même esprit la possibilité de fédérer l’action de plusieurs EPCI d’une grande aire géographique (par exemple autour de Metz et Nancy). C’est ce qu’on appelle alors le « pôle métropolitain ».

Voilà ce qui me semblait important de préciser aujourd’hui et j’espère avoir répondu à vos interrogations. Vous le voyez, sur tous les sujets le gouvernement n’avance pas masqué. Les projets sont sur la table, les ambitions de ces réformes essentielles pour l’avenir de notre pays sont affirmées. Le débat a lieu, le gouvernement y est attentif, prend en compte les remarques constructives et je m’en réjouis.

Je sais que le gouvernement, les parlementaires, les élus locaux et l’ensemble des Français ont à cœur de mener à bien cette refondation de nos collectivités territoriales. Car elle est nécessaire pour aborder les défis du vingt-et-unième siècle.

Elle ne se fera pas contre vous mais avec vous et pour vous.

Je vous remercie.