20.10.2011 - Congrès de l'ADF

- Seul le prononcé fait foi -

Monsieur le Président,
Monsieur le Président du conseil général du Doubs,
Mesdames et Messieurs les présidents de conseils généraux,
Mesdames et Messieurs les parlementaires,
Mesdames et Messieurs les élus,
Chers amis,

Permettez-moi de vous remercier tout d'abord de votre accueil et de vous dire que je suis venu ici, bien sûr comme ministre en charge des collectivités locales mais que je n'oublie pas que j'ai été dans une vie antérieure pendant 26 ans conseiller général et que pendant 10 ans j'ai présidé le conseil général du Bas-Rhin.
J'ai donc siégé à l'ADF pendant toutes ces années.

Ce passé n'est pas si lointain, je comprends parfaitement pour y avoir été confronté en son temps et les avoir en grande partie partagées, les préoccupations de l'ensemble des présidents des conseils généraux, mais je garde aussi très précisément en mémoire dans quel esprit travaille l'ADF, que les gouvernements soient de droite ou de gauche, et que l'ADF soit à majorité de droite ou de gauche. Des désaccords, il y en a toujours eu, quelques soient les gouvernements, mais l'ADF a toujours travaillé dans un esprit de dialogue, jamais dans une volonté d'affrontement.

C'est donc animé de ce même esprit que je viens devant vous aujourd'hui parce que je crois à la décentralisation, et je sais l'importance des conseils généraux dans l'exercice de responsabilités majeures dans une société où les défis à relever sont de plus en plus compliqués et difficiles.

1. Le discours que je suis venu vous porter ce matin est un discours exigeant, peut-être un discours difficile à entendre tant certaines habitudes sont bien ancrées dans les esprits, et les comportements, et tant il est facile à la veille de grandes échéances de dire "qu'il suffit de..." ou "qu'il n'y a qu'à...".

Je ne viens donc pas ce matin vous abreuver de belles paroles ou de vaines promesses mais vous porter un discours que la situation m'impose de tenir, si je veux être honnête.

Aujourd'hui, et on ne le martèlera jamais assez, il convient de rappeler que le contexte international est marqué par une crise économique et financière majeure qui place notre pays devant des responsabilités énormes tant nationales qu'internationales et, dans une position extrêmement inconfortable qui l'oblige à assainir ses finances publiques beaucoup plus rapidement que prévu et dans une conjoncture économique moins favorable que celle que nous espérions. Permettez-moi de le dire ici : ce n'est pas qu'une formule pour planter le décor. Pendant des décennies, certains ont averti que le niveau d'endettement allait finir par poser problème et que l'accumulation des déficits allait fragiliser notre pays... et pourtant, on a continué avec le sentiment que ces discours étaient des propos de rabat-joie aigris.

"Aujourd'hui, la France va devoir fournir un effort comparable à celui que notre pays a connu après 1945" disait Manuel Valls à Ajaccio le 22 septembre.

C'est vrai, la crise de 2008 que les analystes nous ont présentée comme cataclysmique malgré les dégâts qu'elle a provoqué sur l'emploi, sur notre tissu industriel n'a eu dans un premier temps que des conséquences limitées grâce aux mesures prises et mises en œuvre par le gouvernement à la demande du Président de la République, notamment le plan de relance, ou le remboursement anticipé du FCTVA aux collectivités qui augmentaient leur investissement. 90 départements en avaient alors bénéficié.

Ces mesures ont permis de préserver notre pays d'une récession profonde et durable donc de protéger l'ensemble de nos concitoyens. Elles ont eu un coût qui est venu s'ajouter à l'endettement accumulé par notre pays depuis plus de 30 ans.

Aujourd'hui, notre pays encore très largement convalescent est confronté à un second choc. Les conséquences de la crise des dettes souveraines qui conduit les agences de notation à scruter le comportement de tous les Etats, nous obligent à respecter scrupuleusement les engagements souscrits.

Aujourd'hui, la dette publique représente 85% du PIB. L'Etat doit assumer une charge d'intérêt de 49 milliards d'euros. Il emprunte aujourd'hui à 2% environ. Imaginez ce que serait la charge de la dette s'il fallait emprunter à 4, 5 ou même 6% ! Vous comprenez à quel point il est essentiel de conserver la notation triple A pour notre pays.
C'est pourquoi, il nous faut trouver un milliard supplémentaire pour tenir les objectifs affichés malgré les prévisions de conjoncture, et ramener le déficit budgétaire de l'Etat à 4,5% du PIB en 2012 tout en sachant que le taux de croissance prévu peut être revu à la baisse.

Ce milliard, pour le trouver, obliger tous les acteurs publics à prendre part à cet effort, y compris les collectivités territoriales. Valérie Pécresse, ministre du budget, a précisé que les dotations aux collectivités seraient sollicitées à hauteur de 200 millions d'euros, soit 20% du milliard, tout simplement parce que les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales représentent 20% de ses dépenses.

Je pourrais minimiser le poids de cette ponction, qui n'équivaut qu'à moins d'un millième des recettes des collectivités territoriales.

Je pourrais vous rappeler qu'en 2009, l'Etat a maintenu, et même accru, le niveau de ses concours malgré la baisse très sensible de ses recettes environ 20 %, au prix d'un endettement encore plus grand.

Je pourrais encore comparer ce choix avec ce qui a pu se produire en Allemagne au cours de la même période où les collectivités n'ont pas eu un Etat Fédéral pour leur garantir le niveau de recettes d'avant la crise et geler ce niveau sur 3 ans !

Je préfère parler en responsabilité, et vous dire mon sentiment : il me semble inconcevable d'imaginer, dans un système décentralisé, d'un côté l'Etat et de l'autre les collectivités comme s'il s'agissait d'entités sans lien. En réalité, pour respecter ses engagements concernant les concours aux collectivités territoriales, l'Etat est obligé de s'endetter. Toute garantie de maintien ou d'augmentation des versements aux collectivités territoriales augmente d'autant l'obligation d'emprunt de l'Etat !

Alors, dans un esprit de responsabilité, le Gouvernement a choisi de procéder à un certain nombre d'ajustements sur les dotations aux collectivités territoriales. Ainsi, la DGF des départements sera maintenue, en montant global, à son niveau de l'an dernier, comme celle des communes et des régions. De même, le prélèvement sur recettes qui alimente les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle sera reconduit à son niveau de l'an dernier.

2. Pour autant, ces ajustements budgétaires ne nous empêchent pas de porter un regard lucide sur la situation financière des collectivités territoriales, et plus particulièrement celle des départements.

Oui, je l'ai dit, je n'oublie pas que j'ai été président de Conseil général pendant 10 ans et conseiller général pendant 26 ans. Je sais ce que effet de ciseau veut dire.
Le Gouvernement partage avec votre Assemblée ce constat de l'effet de ciseau particulièrement marqué au cours des dernières années. Le Premier ministre vous l'avait précisé, Monsieur le Président Lebreton, lors de votre rencontre en juin 2010. Certaines difficultés sont d'ordre structurel, et nécessiteront des réponses structurelles.

Pour autant, dès mon arrivée au ministère des collectivités territoriales, j'ai aussi tenu à ce que des réponses immédiates soient apportées.

Ces réponses se sont inscrites à un moment où l'embellie constatée sur les droits de mutation à titre onéreux a permis à certains départements de retrouver des marges de manœuvre financières. Les DMTO ont ainsi progressé de 35% en 2010, rattrapant la plus grande partie de la chute constatée en 2008-2009. Et l'augmentation se poursuit cette année (+25% à la fin juillet 2011). A la fin de cette année, le niveau des DMTO devrait être supérieur à ce qu'il était en 2008. Au total sur deux ans les DMTO auront progressé de près de 3,5 milliards d'euros, à mettre en rapport avec les 40 milliards de recettes fiscales ou 70 milliards environ de budget des départements.

Nous avons pu tirer profit de cette embellie pour mettre en place un dispositif de péréquation sur les DMTO. Il est clair que certains départements bénéficient d'un marché immobilier particulièrement dynamique, alors que d'autres départements ne profitent pas de ce dynamisme. Vous connaissez donc les résultats obtenus sur ce dispositif de péréquation :

• 440 M€ redistribués,

• 26 départements contributeurs,

• 71 départements bénéficiaires, dont 41 ont reçu une attribution nette supérieure à 5 M€.

Pour 2012, qui devrait encore donner lieu à une importante péréquation, j'ai souhaité que ce fonds de péréquation puisse mettre en réserve une partie des masses à redistribuer, en prévision d'années moins favorables en termes de marché immobilier et donc de redistribution.

A côté de ce dispositif pérenne, le Gouvernement a mis en place un fonds de soutien aux départements en difficulté de 150 M€. 30 départements ont bénéficié d'une première part de 75 M€ attribuée en fonction du nombre de personnes âgées, du potentiel financier et du revenu par habitant. La seconde part a été réservée aux départements connaissant des difficultés budgétaires particulières : à leur demande et suite à l'évaluation d'une commission d'inspection, 7 d'entre eux se sont vu proposer un montant plafond de subvention de fonctionnement, conditionné à la signature d'une convention avec le préfet.

Il y a encore la question des compétences, et de leur compensation. Je voudrais vous rappeler que, sur ce point, les clauses de rendez-vous mises en place pour la compensation du RSA ont permis de réévaluer son montant, à plusieurs reprises.

La loi de finances pour 2012 doit d'ailleurs ajuster, à titre définitif, le montant de cette compensation. Vous savez que l'ajustement prévu en loi de finances pour 2011 avait mis en évidence un manque de fiabilité de la base de calcul et qu'une mission interministérielle avait été constituée pour proposer une solution fiable, permettant d'asseoir la compensation définitive de manière incontestable.

La mission a proposé de retenir les comptes des caisses d'allocation familiale et de la mutualité sociale agricole ; le Gouvernement a suivi cette préconisation et l'a présentée le 13 septembre dernier à la Commission consultative sur l'évaluation des charges.

Cette référence est favorable aux départements. En effet, cette clause de revoyure se traduit par un surcroît de compensation de près de 100 M€ en faveur des départements, dont 43,3 M€ d'ajustement pérenne, en base et 54,9 M€ d'ajustements ponctuels au titre des années 2009, 2010 et 2011.

Cette mesure globalement favorable entraîne bien sûr des variations individuelles plus contrastées. Certains départements constateront en effet des ajustements positifs les plus nombreux. D'autres auront des ajustements négatifs. Pour ces départements, j'ai souhaité que la loi de finances intègre la possibilité d'une reprise échelonnée sur plusieurs années, afin de la limiter à 5% du montant annuel de la compensation.

Je voudrais préciser, pour mémoire, que le Gouvernement reconduit pour la 6ème année consécutive le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), doté de 500 M€. Un simple calcul vous permet de mesurer que c'est donc à ce jour un effort de 3,5 Md€ qui a été fait, au-delà du droit à compensation, par les gouvernements successifs, et même de 4 Md€ si l'on compte la mesure de compensation intégrale exceptionnelle décidée, avant la mise en place du FMDI, par le Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin.

Vous le voyez, l'effort de rigueur que nous portons en loi de finances pour 2012 est aussi associé à un impératif d'équité.

A côté de ces arbitrages budgétaires, le Gouvernement soutient également l'accès au crédit des collectivités territoriales. Ainsi, pour répondre à des inquiétudes légitimes des collectivités territoriales, le Premier ministre a demandé à la Caisse des dépôts et consignations l'ouverture d'une enveloppe de 3 Mds€ de prêts aux collectivités, afin qu'elles puissent achever sereinement leur exercice budgétaire 2011.

Au-delà, à la suite du démantèlement de Dexia, l'Etat va créer une banque de financement des collectivités territoriales, portée par la caisse des dépôts et consignations et la banque postale. Ainsi, les conditions d'accès au crédit seront préservées.

La référence à Dexia me pousse à dire quelques mots sur les emprunts toxiques. Je sais que certains d'entre vous sont confrontés, à des degrés divers, à ces emprunts. Certains d'entre vous participent à la commission d'enquête sur les emprunts toxiques créée à l'Assemblée nationale. Soyez assurés que je suis très sensible à ce dossier et continuerai de le suivre.

Je voudrais juste rappeler que le principe de libre administration demandé avec récurrence est indissociable du principe de responsabilité. Le choix de recourir à ces produits financiers a été fait par les élus locaux - je parle des plus grosses collectivités territoriales - qui disposent d'une direction financière conseillés par des spécialistes de cabinets de conseil spécialisés.

Soyons clairs : l'Etat n'a pas été sollicité, à juste titre et ne peut pas être le recours de substitution tout trouvé. Nous avons décidé de prolonger la mission de médiation de M. Gissler et j'incite pour ma part tous ceux qui sont encore en période de taux bonifiés à sortir et, au besoin, de solliciter la médiation de M. Gissler, inspecteur général des finances.

3. J'aimerais à présent évoquer la question des compétences car on ne peut sans cesse parler des ressources si l'on n'évoque pas les compétences.

Je sais que Claudy Lebreton n'a de cesse de répéter que "plus aucune politique publique n'est possible sans le concours des collectivités territoriales". Il a raison.

Mais dans le domaine médico-social et social, là où il est incontestable que département est devenu le chef de file, du fait même des différentes étapes de la décentralisation, faut-il que nous nous focalisions sur les seules allocations de solidarité ? Peut-on résumer les politiques sociales déployées par les conseils généraux aux seuls dispositifs d'aide sociale ? Je ne le crois pas.
Peut-on raisonnablement évoquer les inquiétudes compréhensibles sur le financement des allocations sociales sans parler des politiques sociales elles-mêmes ?

Cela ne doit-il pas nous conduire à nous interroger aussi bien sur l'accumulation de ces dispositifs que sur leurs modalités de mise en œuvre ? Vous le savez, je ne méconnais pas l'impasse dans laquelle certains départements se retrouvent pour financer les prestations sociales. D'où les mesures prises par le Gouvernement, auxquelles je viens de faire référence.

Mais au-delà, n'avons-nous pas sur ce sujet, comme sur bien d'autres, à définir ensemble les conditions d'un dialogue rénové entre l'Etat et les collectivités, qui n'occulte aucune des difficultés qui se posent aux collectivités et qui pose les vrais problèmes ? En respectant les compétences acquises, en respectant la libre administration, mais aussi en levant les tabous. Le sujets ne manquent pas où solidarité nationale et action locale peuvent être mieux articulées : l'insertion des bénéficiaires des minima sociaux, la prévention dans le domaine de l'enfance et de l'adolescence, l'évolution de l'offre de services pour les personnes handicapées, la situation des aidants familiaux. C'est, je crois, le thème de l'une des tables-rondes de ce Congrès, qui portera sur "les enjeux économiques des dépenses sociales et des politiques en direction des personnes en difficultés".

Au-delà des compétences dans le domaine social, je voudrais plus largement évoquer la question de la clarification des compétences, qui me semble être un passage obligé pour des collectivités locales véritablement responsables.

La dilution des responsabilités trouve facilement à s'épanouir dans le mélange des compétences. Bien peu de nos concitoyens connaissent la répartition des rôles entre collectivités, bien peu savent ce qui revient à la région, au département, à l'intercommunalité, à la commune. Nous-mêmes savons bien que selon les territoires, les régions et les départements cèdent parfois à la tentation de la concurrence.

C'est un luxe que les collectivités publiques ne peuvent plus se permettre. Nous sommes attendus sur notre capacité à mobiliser les moyens publics pour plus d'efficacité, plus de présence sur le terrain des services de proximité dont nous sommes responsables.

A ce sujet, la réforme des collectivités territoriales fournit une véritable boîte à outils dont il faut maintenant se saisir. C'est le premier intérêt du rapport que Jean-Jacques de Peretti vient de remettre au Président de la République : ce rapport met en évidence que la loi du 16 décembre 2010 a clarifié les choses et créé des outils nouveaux.

Je sais que cette analyse n'est pas partagée par tous, car j'ai bien sûr en mémoire les débats au Parlement en 2010 sur la clause générale de compétences de la région et du département. Il est simplement impossible de ne rien changer dans la situation que nous connaissons aujourd'hui, de vouloir seulement revenir en arrière.

La loi du 16 décembre 2010 a eu le mérite d'apporter des réponses à cette question de l'enchevêtrement des compétences. A partir de 2014, la région et chaque département sont invités à élaborer ensemble un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services.
Le rapport de Jean-Jacques de Peretti souligne que la clarification des compétences entre les régions et les départements incombe aux élus eux-mêmes, à qui il appartient de définir l'organisation la mieux adaptée aux besoins locaux.

Je voudrais donc rappeler que la réforme ne porte pas atteinte aux compétences des régions et des départements. Elle repose sur un équilibre qui est celui des lois de décentralisation depuis 1982 :

1) Il appartient au législateur, et à lui seul, de définir les compétences de la région et celles du département, et de préciser les conditions de leur exercice ; c'est par exemple ce qu'ont fait les lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 dans le cadre général de la loi du 2 mars 1982 qui ne parlait pas des compétences ;
2) Il appartient aux élus de la région et du département, dans le cadre ainsi fixé, de se mettre d'accord sur leurs limites respectives d'intervention, mais aussi sur les modalités de leurs actions communes qui restent préservées par la loi.

Vous le voyez, il y a là un vaste chantier qui est d'abord celui des collectivités et des élus mais un chantier auquel le gouvernement est prêt à prendre toute sa part.

5. Un mot également sur les moyens humains dont disposent les collectivités en général, et les départements en particulier. Autrement dit : la fonction publique territoriale.

La FPT représente aujourd'hui, il ne faut pas l'oublier, près de 2 millions d'agents, dont près de 390 000 dans les départements soit près de 20 % de l'emploi territorial. Quand on évoque la Fonction Publique, il faut avoir ce chiffre en tête. Ce n'est pas rien. Croyez bien que j'en tiens compte !

Pour aborder les sujets relatifs aux fonctionnaires territoriaux, nous disposons du CSFPT, que Claudy Lebreton connait bien de l'intérieur - si je puis dire - puisqu'il en a été un président actif (avant que Bernard Derosier ne lui succède).

Au-delà de son rôle consultatif, le CSFPT est aussi un lieu de dialogue et de proposition et les lieux de dialogue entre les collectivités et l'Etat sont rares, trop rares. Il y a bien le comité des finances locales, la CCEC, la CCEN mais toutes ces instances ont un champ limité. Tôt ou tard, il faudra bien reprendre et faire aboutir le chantier de la conférence des exécutifs et mettre en place des mécanismes pérennes d'échange, de dialogue et de concertation sans lesquels il manquera une dimension à la décentralisation.
En matière de lieu de dialogue et de proposition le CSFPT pourrait servir de référence. J'en veux pour preuve, par exemple, les travaux menés à propos des agents non titulaires de la fonction publique. Ce chantier est important.

Le Gouvernement s'y est engagé, au travers la préparation d'un projet de loi, qui n'est pas, je le dis tout net, un énième plan de titularisation.

J'ai veillé à ce que le texte soit respectueux des particularités territoriales. Tant du côté des agents que du côté des collectivités. Je sais que les services de l'ADF y ont travaillé avec la DGCL. Le texte est désormais prêt. Il a fait l'objet d'arbitrages interministériels et le projet de loi sera soumis à la discussion parlementaire dans les prochaines semaines.

Autre sujet, celui de la modernisation de l'encadrement supérieur des collectivités territoriales. Le nouveau président du CSFPT, Philippe Laurent, avait d'ailleurs donné, dès 2009, une impulsion importante sur le sujet. Je viens d'obtenir le feu vert de Matignon pour finaliser les textes qui restent à prendre pour la territoriale.

Je songe également à l'évolution de la filière sociale. La très grande majorité des effectifs se trouve dans les départements. Ouvrons la discussion !

Vous le voyez, sur tous ces sujets, et je pourrais en citer beaucoup d'autres, nous avons matière à intensifier notre dialogue. En tout cas je vous le dis et le redis, je suis à votre disposition pour poursuivre ces échanges dans un esprit constructif.

*

Mesdames et Messieurs les Présidents de conseils généraux,

J'ai souhaité m'adresser à vous très directement, sans faux semblant.

Je l'ai fait avec la conviction que notre pays, en cette période de crise, doit surmonter des défis importants, à commencer par l'impérieuse nécessité du redressement de ses comptes publics qui est la garantie de notre capacité à faire demain des choix indépendants.

Pour surmonter cette contrainte, nous devons travailler ensemble, poursuivre un dialogue constructif, exigeant et réaliste pour relever les défis qui nous sont communs.

Quoiqu'il en soit, quoiqu'il arrive, nous n'échapperons pas à une évaluation partagée des effets de la réforme des collectivités territoriales.

Cette évaluation, j'en suis convaincu sera pour la décentralisation dans notre pays un moment tout aussi important que ses trois premiers actes.

Cette évaluation permettra à tous ceux qui croient en la décentralisation non seulement d'exposer leur vision de l'organisation institutionnelle de notre pays mais aussi en partenariat avec l'Etat d'adapter celle-ci afin de mieux répondre encore aux attentes et aux besoins de nos concitoyens et de relever les défis de chacun de nos territoires.

Je suis persuadé que la réforme de 2010 constitue une réforme utile pour clarifier, rendre plus transparents pour nos concitoyens, permettre plus d'efficacité dans l'utilisation de nos moyens.

La décentralisation n'est pas qu'une question de transfert de compétences. Nous le savons tous.

Mais je suis tout aussi convaincu qu'il nous faudra remettre l'ouvrage sur le métier pour ajuster en compétences, en réglementation, en modalités de relation Etat-collectivités nos règles.
La décentralisation est un processus toujours d'actualité et qui n'aura de cesse de se moderniser pour permettre aux collectivités de mieux répondre aux enjeux et besoins qu'expriment les territoires et auxquels les départements continuent d'apporter des réponses plus adaptées.

Soyez assurés que je continuerai de porter avec vous cet élan dont la modernisation de notre pays a plus que jamais besoin.

Je vous remercie.