Politique d'immigration 2013-2014 : bilan et perspectives

Seul le prononcé fait foi

Mesdames et messieurs,

La France est un grand pays, un pays riche de son histoire, une histoire qui s’est nourrie des apports successifs venus du monde entier. Il n’y a pas de grandeur sans ouverture au monde, il n’y a pas d’ouverture sans responsabilité. Cette responsabilité c’est celle de la juste mesure, ce qui implique de maîtriser, contrôler et réguler l’immigration. C’est le cadre de la politique, définie par le Président de la République, que je conduis avec transparence et détermination.
Dans ce domaine, comme dans tous les autres, nous devons avoir comme principes le respect du droit et l’application ferme de la loi.

La politique d’immigration que nous menons vise à répondre à un triple enjeu :

‐ Tout d’abord, faire respecter le droit au séjour, en luttant efficacement contre la fraude, les filières illégales, et en reconduisant ceux qui n’ont pas de droit à se maintenir en France ;
‐ ensuite, attirer les étrangers que contribuent par leurs compétences, leurs talents, à notre rayonnement, à notre croissance ou à notre compétitivité ;
‐ enfin, accueillir pour intégrer effectivement dans le strict respect des valeurs de la République ceux qui, chaque année, ont vocation à nous rejoindre du fait de leur situation familiale ou des persécutions politiques qu’ils subissent.

Depuis 20 mois, je n’ai eu de cesse de dénoncer – car elles sont des impasses – les illusions de ceux qui voudraient que la France accueille tout le monde – elle ne le peut pas ! – et les erreurs, parfois les outrances, de ceux qui plaident pour une « immigration zéro », slogan à l’emporte-pièce qui va à rebours de l’histoire de la France, et de la réalité de notre monde.

Mener une politique d’immigration utile pour la France, c’est avant tout partir d’un constat partagé.

Quel est-il ?

‐ D’abord, la France est, comme tous les pays industrialisés, un pays d’immigration ; avec 5.5 millions d‘immigrés et près qu’un quart des 25-54 ans immigrés ou enfant d’immigrés, la France a réalisé sa révolution industrielle grâce à des mains venues d’ailleurs. C’est une richesse, bien sûr, mais aussi, cela représente comment ne pas le voir, un défi : celui de l’intégration.

‐ Ensuite, nos flux migratoires actuels nous placent dans la moyenne basse des pays développés : c’est un fait incontestable qui doit clore tous les fantasmes.

Pour autant, que les choses soient claires : il n’est pas question d’augmenter nos flux migratoires réguliers ; notre marché de l’emploi nous l’interdit, notre démographie ne le justifie pas. La France doit prendre sa part aux mouvements migratoires du monde. Sa juste part.

‐ Enfin, l’immigration appelle plusieurs réponses qui méritent d’être différenciées :

• Il y a d’abord les flux migratoires réguliers et pérennes, pour motif familial ou politique, environ 100.000 personnes par an. Cette immigration correspond à des normes internationales reconnues par toutes les Nations. La France, Etat de droit, se doit de les respecter.
  Mais ces arrivées appellent nécessairement, dans une société fragmentée et soumise aux difficultés, une attention à la lutte contre la fraude et des mesures d’intégration : s’installer et vivre en France, ce sont des droits et des devoirs. C’est accepter de partager les valeurs républicaines, dont la laïcité. C’est aussi en apprendre la langue pour avoir sa place dans la communauté nationale.

• Il y a ensuite l’immigration étudiante et professionnelle, environ 80 000 personnes. Ces mobilités sont temporaires, mais aussi nécessaires à notre rayonnement, à notre croissance et à notre avenir. Quel meilleur ambassadeur pour la France, quel meilleur pont entre deux pays qu’un jeune que nous avons accueilli, formé et qui repart avec une part de la France en lui ? Ces mobilités de l’excellence et de la connaissance, le gouvernement précédent avait souhaité les freiner. Nous nous sommes engagés, avec la Ministre chargée de l’Enseignement Supérieur, devant le Parlement, à redonner à la France sa place dans ces mouvements migratoires. Le nombre d’étudiants étrangers dans le monde doublera d’ici 2020. Si la France se ferme à ces flux, ce sont la francophonie, notre rayonnement, notre place dans le monde que nous affaiblissons.
  C’est ainsi que j’ai, conformément à l’engagement du Président de la République, abrogé la circulaire Guéant, développé la délivrance des visas de circulation, amélioré l’accueil des étudiants étrangers.

• Il y a enfin, la lutte contre l’immigration irrégulière et la fraude au séjour. Ce combat est essentiel. D’abord parce qu’il s’agit de la légalité républicaine. Ensuite, parce que ces flux migratoires irréguliers, ces fraudes, fragilisent tous nos autres dispositifs. Je ne laisserai pas notre système d’asile fabriquer chaque année des dizaines de milliers de sans-papiers. Je ne laisserai pas nos dispositifs de lutte contre l’immigration irrégulière fabriquer du chiffre sans fabriquer des résultats. Comprenez-moi bien : je n’en fais pas grief au précédent Gouvernement. Je sais que ce sont des combats difficiles. Mais je ne peux laisser dire que le précédent Gouvernement incarnait la fermeté. C’était une fermeté de papier.
  Une fermeté – parfois l’outrance – dans les paroles. Pour ma part, je veux incarner, même si c’est plus exigeant, la fermeté républicaine dans les actes. Cette fermeté ne nous dispense pas, bien au contraire, d’une action de coopération avec les pays sources, en Afrique, ou par exemple avec l’Albanie et le Kosovo.
  C’est une condition de sa réussite.

Avant d’aborder les premiers éléments de bilan de l’année 2013 et vous présenter les perspectives de l’année 2014, je souhaite vous présenter, en toute transparence, la réalité des chiffres en matière d’éloignements. Trop de contrevérités ont été dites.

Le Gouvernement précédent avait mis en place une politique du chiffre avec laquelle j’ai souhaité rompre. Qu’on se le dise : la politique du chiffre et ses effets factices ne se sont pas limités aux seuls chiffres de la sécurité. C’était une politique indifférenciée, avec un chiffre unique : or, sur des situations juridiques et opérationnelles complexes, un chiffre unique constitue plus un moyen de masquer la réalité que de la dire.

Ainsi, entre 2006 et 2011, le Gouvernement précédent a affiché une hausse factice de 50% des éloignements. En fait, il s’agissait d’une pure logique d’affichage. La seule chose qui a augmenté pendant cette période, ce sont les retours aidés, subventionnés par l’Office français d’immigration et d’intégration, l’OFII, notamment de ressortissants communautaires : entre 2006 et 2011, les éloignements contraints, hors aide de l’OFII, sont en effet passés de 22 000 à 19 000. Cette baisse était masquée par une hausse continue des retours aidés de ressortissants européens, Roumains et Bulgares. Or ces retours aidés, rémunérés, n’étaient d’aucune efficacité en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.
Au contraire, ils étaient contreproductifs car ils incitaient ces ressortissants étrangers à venir en France pour solliciter une aide financière, unique en Europe, dans son principe comme dans son montant. Le résultat n’aura été que de créer un afflux supplémentaire d’immigration en France.

Surtout, si on se concentre sur les éloignements dits contraints, on découvre que cette catégorie est très hétérogène :

des retours spontanés d’étrangers en situation irrégulière ont été comptabilisés comme des éloignements contraints (pour environ 5 500 en 2011, 6 500 en 2012) alors qu’il s’agit en fait de personnes décidant spontanément de quitter le territoire. Or, si ces retours spontanés méritent d’être comptabilisés, ils n’obéissent pas à la même logique : il s’agit du départ spontané, souvent constaté à l’aéroport, d’un étranger en situation irrégulière qui, quelles que soient les modalités ou les motifs, aurait eu lieu sans la moindre intervention administrative.

aucune distinction n’était faite selon le pays de renvoi de l’étranger : or, chacun le comprend, ce n’est pas la même chose de réadmettre un étranger dans l’Union européenne qu’à l’extérieur de celle-ci. Entre Etats membres, la réadmission ne pose pratiquement jamais de problèmes, alors qu’elle est souvent compliquée, parfois pour de bonnes raisons, parfois non, vers les pays-tiers à l’Union européenne. Je discute d'ailleurs souvent de ces questions avec mes homologues de ces pays, et c’est un des enjeux, parmi d’autres, des discussions que nous avons à propos de la migration.

J’ai ainsi souhaité privilégier, comme je l’ai indiqué par une circulaire du 9 mars dernier, une approche plus qualitative de notre politique. J’ai demandé à mes services de réaliser une comptabilisation plus exigeante des éloignements en distinguant au sein des éloignements contraints :

- les départs spontanés qui en pure logique ne sont pas des éloignements réalisés par une administration

- les départs forcés vers l’Union Européenne

- les départs forcés hors de l’Union européenne

Ainsi quand on regarde les choses avec ces distinctions simples, que chacun comprend, le bilan du précédent gouvernement est simplement très mauvais : entre 2006 et 2011, les retours contraints, à l’extérieur de l’Union européenne ont été divisés par trois. Ils sont passés de 11 436 à 4 026, à périmètre constant (en incluant la Roumanie et la Bulgarie dans l’Union européenne sur l’ensemble de la période, c'est-à-dire même avant son adhésion en 2007).

La politique du chiffre en matière d’éloignement a donc abouti à un échec. Un échec d’autant plus grave qu’il a été masqué aux Français. La faute n’est pas celle des services, ni celle des préfets, ni celle des forces de l’ordre : confrontés à des exigences statistiques toujours plus élevées, et à des restrictions en personnel toujours plus fortes, les services ont naturellement privilégié la comptabilisation d’éloignements faciles – qui n’en sont pas en réalité – au détriment des procédures complexes et plus utiles.

Il faut aujourd’hui changer de logique et rationnaliser une politique en la débarrassant des mirages statistiques. Il ne s’agit pas d’abandonner la comptabilisation – les services ont besoin de repères –, mais de substituer à une comptabilisation englobante, qui mélange tout et son contraire, une comptabilisation analytique, impartiale, et claire des résultats de notre politique.

‐ Au mirage du chiffre unique de l’éloignement, je veux substituer l’image précise et nette d’une comptabilisation qui fera la distinction notamment entre mesure d’éloignement spontanée ou non et mesure d’éloignement effectuée vers l’UE ou vers l’extérieur de l’Union. C’est en rentrant dans ce degré de détail que nous maîtriserons mieux nos procédures et pourrons mieux analyser leurs forces et leurs faiblesses.

‐ Afin de garantir l’impartialité et la fiabilité des statistiques recueillies, cette comptabilisation sera désormais assurée par un service statistique ministériel, qui n’est pas directement impliqué dans les éloignements.
C’est le service statistique de la direction générale des étrangers en France qui sera chargé de cette tâche. Ce service obéit à des règles déontologiques strictes, fixées par l’Union européenne, et contrôlées par l’INSEE, ce qui lui permettra de soumettre une statistique incontestable et connue de tous.

C’est grâce au concours de ce service que, dès cette année, je vous présente les statistiques selon ces modalités améliorées, pour éviter toute polémique. Nous progresserons dans les mois à venir sur la transparence de nos outils.
J’invite chacun, dans l’intérêt des Français et du débat public, à faire l’effort de la complexité pour que la réalité soit faite et pour que nous sortions de polémiques.

Ces points nécessaires étant précisés, je veux vous présenter les données relatives à l’année 2013 :

a) En matière de lutte contre l’immigration irrégulière

L’année 2013 est celle d’une évolution favorable, même si, au regard des chiffres que nous venons de donner, beaucoup reste à accomplir.

D’abord, concernant les filières démantelées, l’année 2013 aura été une année record : 203 filières démantelées, soit une hausse de plus de 14% par rapport à 2012. Je veux saluer les efforts de la police aux frontières dans ce travail difficile et exigeant. Démanteler une filière, c’est porter atteinte au cœur d’un système qui exploite la misère des Hommes. C’est porter un coup à des individus qui se jouent de nos valeurs, en matière d’asile, de droit à la vie privée et familiale, de droit au séjour des étrangers malades pour faire prospérer leur commerce. Des instructions fermes seront données pour que l’administration et la police sachent mieux les identifier et les mettre hors d’état de nuire. Et sur ce point, il faut également louer la coopération européenne et internationale sans laquelle aucune action ne serait possible.

Le nombre de retours contraints hors de l’Union européenne s’est établi à 4.676.
C’est une hausse de 13% par rapport à 2012 et de 17% par rapport à 2011. C’est le fruit de l’activité de nos services.

Les réadmissions et renvois au sein de l’Union européenne sont stables et s’établissent à 10 793.

Les éloignements qui n’impliquent pas une action coercitive des forces de l’ordre, comme la comptabilisation des départs spontanés d’étrangers en situation irrégulière, sont en baisse de 20% en 2013. C’est le signe que les préfectures et la police aux frontières se sont reconcentrés sur le cœur de leur mission.

Surtout, nous avons mis un terme aux retours aidés de ressortissants Roumains et Bulgares et au gaspillage du denier public qu’il induisait. Ces retours chutent de plus de 80%. Seuls 1 518 ressortissants de l’union européenne ont fait l’objet d’un retour aidé par l’OFII, contre plus de 8 500 l’an dernier. Grâce à la réforme de ces aides ce sont plus de 11 millions d’euros que nous avons fait économiser sur le budget de cette agence. En outre, les premiers éléments dont je dispose démontrent qu’en fin d’année 2013, après la fin de ces aides au retour, il y avait moins de campements illicites en France et qu’ils étaient moins densément peuplés (baisse de 10%, environ). Je le dis clairement : le problème des campements illicites a été amplifié par les aides au retour pour les ressortissants de l’Union européenne qui ont été attirés en France par cette prime inédite en Europe. Réduire ces aides, démanteler les campements illicites dans le respect de la loi et de la circulaire du 26 août 2012, comme je l’ai fait, c’est commencer à résoudre une partie du problème.

Comprenez-moi bien : le chiffre officiel des éloignements en 2011 était de 32 912. Il était en 2012 de 36 822. Si nous avions maintenu les mêmes artifices statistiques et les mêmes effets d’aubaine, nous aurions sans doute pu afficher un chiffre de 35 000 éloignements, sans doute davantage. Ce n’était pas
difficile.

Mais nous avons fait le choix de l’efficacité et de la transparence. Nous affichons 27.051 éloignements mais :

‐ Les vrais éloignements, les retours contraints, sont en hausse de 2% ; ils atteignent leur plus haut niveau depuis 2006 ;
‐ Les éloignements les plus complexes, hors de l’Union européenne, augmentent de 13% ;
‐ La seule chose qui diminue, ce sont des effets d’aubaine, liés aux retours aidés et des truquages statistiques (autour de 8000).

b) En matière de visas et de titre de séjour

En matière de visas et de titres de séjour, nous sommes soumis à un calendrier strict de publication des statistiques officielles. C’est le prix à payer pour leur exactitude et les premières estimations fiables seront connues, comme chaque année, en avril.

Je puis toutefois d’ores et déjà vous donner des premiers éléments de tendance.

D’abord, à la suite à l’instruction que j’ai signée avec le ministre de Affaires étrangères, Laurent Fabius, en février dernier, j’ai veillé à ce que les visas de circulation soient systématiquement privilégiés pour les talents étrangers et les touristes d’affaires. Ces visas permettent des allers-retours avec la France pour
des séjours de trois mois pendant plusieurs années. La délivrance de ces visas de circulation est en hausse de 22% avec plus de 600 000 visas délivrés. L’idée que la France, pour gérer ses flux migratoires, serait condamnée à être fermée aux mobilités de la connaissance et de l’excellence appartient au passé.

Ensuite, comme je m’y étais engagé lors du débat sans vote au Parlement, j’ai souhaité, avec Geneviève FIORASO, que la France redevienne une terre attractive pour les étudiants étrangers. Vous le savez, la circulaire « Guéant » et l’impact désastreux qu’elle avait eu sur l’image de la France avait entraîné en
2012 une baisse sensible des arrivées d’étudiants (-10%). Les instructions données aux postes et l’abrogation de cette circulaire ont permis dès 2013 de connaître un regain d’inscriptions d’étudiants étrangers (+6%, sans doute). Cette dynamique est encore plus visible concernant les plus brillants des étudiants
étrangers, les scientifiques et chercheurs, dont la hausse sera de plus de 30%.
Oui, et j’y tiens, la France reprend toute sa place dans les migrations de l’intelligence et du savoir.

Enfin, je l’ai déjà annoncé, nous devrons connaître en 2013 une hausse des régularisations, suite à la circulaire du 28 novembre 2012, de l’ordre de 10 000 régularisations supplémentaires. Ces régularisations sont un phénomène conjoncturel déjà connu par le passé, à l’occasion de sorties de nouvelles circulaires. En effet, de très nombreux dossiers de régularisation ont été déposés en même temps dans les préfectures, en début d’année 2013, lors de la parution de la circulaire, et leur traitement simultané a entraîné une hausse mécanique du niveau des régularisations qui n’aura plus de raison d’être en 2014.

c) En matière de naturalisation

Je ne confonds pas la politique d’immigration et celle des naturalisations. Mais je veux clarifier les choses : la naturalisation doit être l’aboutissement d’un processus d’intégration exigeant.
Parce que l’accès à la nationalité doit être conforme à nos principes républicains, j’ai mis fin à l’opacité et à l’arbitraire. Et notamment à ces consignes implicites et sournoises, qui ont été données par le Gouvernement précédent, en catimini, aux préfets, leur demandant, de réduire le nombre de naturalisations. La
République, c’est la transparence. J’ai redonné aux critères de naturalisation tout leur sens et je veillerai à leur application uniforme. Les premiers résultats de cette politique se font sentir :

‐ La France a renoué avec le taux de naturalisations qui était le sien jusqu’en 2010, soit environ deux tiers de dossiers acceptés, pour un tiers de rejet ;

‐ Le niveau de naturalisation par décret est en hausse de 14% en 2013, avec 52 207 décrets de naturalisation ; il reste toutefois inférieur au niveau constaté en 2011 : le procès en laxisme intenté par certains n’a pas de sens. La République ce sont des règles, des critères appliqués en toute transparence, uniformément sur le territoire national. Le laxisme, c’est de tolérer que l’on puisse transiger avec ces règles, dans la plus parfaite opacité.

*

Mesdames et messieurs,

La politique de l’immigration touche à ce qu’est la France, c’est la raison pour laquelle elle doit dépasser tous les clivages politiciens.

Les six derniers mois de 2012 auront été ceux des réformes urgentes : abrogation de la circulaire Guéant, mise en place de critères uniformes, transparents et républicains de régularisation, fin du délit de solidarité, mise en œuvre de la retenue pour la vérification du droit au séjour.

2013 aura été l’année des concertations : concertation sur l’asile, concertation sur la rétention, débat sans vote au Parlement sur l’immigration professionnelle et étudiante, rapport de Matthias FEKL sur le droit au séjour. Je l’assume, cela fait partie de ma méthode : pour réformer en matière d’immigration ou d’asile, il
faut prendre le temps d’écouter et d’approfondir.

En 2014, des réformes importantes seront conduites :

‐ D’abord en matière d’accueil des étrangers en préfecture : j’ai signé le 3 janvier dernier une feuille de route à destination de toutes les préfectures qui simplifie les conditions d’accueil des étrangers et apporte des critères unifiés pour l’appréhension des dossiers. Cette feuille de route produira des
résultats que nous évaluerons en fin d’année 2014 ; des choses ont déjà été accomplies :

• la carte de séjour permanent a été généralisée pour les immigrés de plus de 60 ans dès le premier renouvellement de leur carte de résident ;
• les cartes de séjour pluriannuelles sont devenues la norme pour les étudiants en master et en doctorat ;
• Et bien sûr, la généralisation du titre de séjour pluriannuel que nous proposerons dans la future loi immigration contribuera à l’amélioration de l’accueil des étrangers en préfecture. Mais sans attendre, des résultats peuvent être obtenus.

‐ Ensuite, je souhaite renforcer davantage la transparence : l’accès des associations et des journalistes en centre de rétention sera consacrée par décret, dans les prochains jours. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté pourra vérifier l’action des forces de l’ordre lors de toute exécution d’une mesure d’éloignement. Nous n’avons pas à rougir de nos dispositifs de lutte contre l’immigration irrégulière. La transparence est ici essentielle.

2014 sera surtout et aussi l’année des grandes réformes structurelles :

‐ Une grande réforme de l’asile afin de sauver ce droit fondamental. Nous disposons, grâce à la concertation réalisée, de tous les outils utiles ; cette réforme sera celle de la rationalisation de l’asile avec notamment une réduction des délais et de la mise en conformité de la France avec les directives européennes. Nous ne nous interdirons aucune mesure, même parmi les plus directives, pour lutter contre les détournements de l’asile qui vident progressivement ce droit, nécessaire et exigeant, de sa substance ;

‐ Une réforme du droit au séjour et de l’accueil des primo arrivants : nous généraliserons le titre de séjour pluriannuel et l’articulerons avec un parcours d’accueil dont l’exigence sera renforcée. La République, cela doit être l’équilibre des droits et devoirs ; le titre de séjour pluriannuel sera une grande mesure d’intégration. Il sera accompagné d’une lutte intensifiée contre la fraude au séjour ;

‐ Une réforme de la lutte contre l’immigration irrégulière, pour la rendre plus efficace, plus cohérente. Nous avons le système le plus protecteur d’Europe, qu’il s’agisse de l’accès au juge ou du temps de rétention. Il faut s’en réjouir. Mais il faut aussi regarder, là encore, les choses en face. Nos dispositifs manquent parfois de cohérence : comment, par exemple, expliquer aux Français que l’on héberge à l’hôtel, sans limitation de durée, des étrangers que l’on oblige par ailleurs à quitter le territoire français ? Je bâtirai en 2014 une réforme de l’assignation à résidence qui permettra, en accord avec nos engagements européens d’assurer la reconduite effective et la réinsertion au pays d’origine, tout en minimisant la privation de liberté.

Ces réformes législatives, je souhaite qu’elles soient mises en œuvre le plus rapidement possible.

Vous le voyez, la politique que je mène en matière d’immigration, au nom du Gouvernement et sous l’autorité du Premier ministre, est marquée par trois impératifs républicains :

‐ la transparence des chiffres et des politiques, sans laquelle la question de l’immigration est réduite à un simple fantasme, à une peur de l’autre ;
‐ la fermeté dans la lutte contre l’immigration irrégulière, contre ces filières et les personnes qui abusent des droits et ne se reconnaissent aucun devoir ;
‐ L’exigence tant dans l’accueil des talents internationaux que dans les mesures d’accueil et d’intégration des étrangers admis au séjour.

C’est cette triple exigence, résolument républicaine, autour de laquelle nous devons nous rassembler, qui constitue ma ligne de conduite.